从市管县到省管县

宪法第三十条规定的“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、 市”。

但究竟什么是“较大的市”？

国务院曾经批准青岛、徐州、唐山、齐齐哈尔、淄博等18个市为“较大 的市” 自然成为“较大的市”的28个省会城市，“较大的市”共计46个。 对一般地级市管县没有规定。

混淆了“地级市”与“较大的市”的概念，实行“市管县”的地 级市竟多达269个(2004年)

经济方面


干部管理方式


城乡关系上


转变与衰退阶段

从八十年代末各种指令性计划逐渐被取消开始:

所谓的转变与衰退并不是一种官方的正式的调整，而是指一种自然发生的潜移默化 的变化 表面行政区划的隶属关系依然保持 ，但实质内容已经不同 ，出现辖而难管的状态

具体表现

经济计划管理体制上：
发展重心从 以阶级斗争为中心，转移到以经济建设为中心，加快 工农业现代化建设 打破城乡分割的要求：


兴起的宏观背景


一方面 要为城市工业的发展寻找更广阔的原材料和商品市场； 另一方面农村家庭联产承包责任制的实行使得农村原本隐性的富余劳动 力被显性化，从而促使了乡镇工业的，急需得到来自城市的技术 人才 资 金和设备方面的 城乡之间如果要架起沟通的桥梁，首先在城乡政府间建立联系



省市县行政管理关系由目前的“省—市—县”三 级体制转变为“省—市、县”二级体制， 对县的管理由现在的“省管市—市管县”模式 变为由省替代市，实行 “省管县”模式， 其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原 由市管理的所有方面。 即地方三级政府（省、市、县）转变为两级政 府（省、县，撤消地级市）。
主要对试点县的财政进行直
管,直管主要干部,并适当下 放经济管理权,但仍维持市对
县的行政领导地位 。
政策的演进

2005 年6 月，温家宝总理在全国农村税费改 革试点工作会议上指出：

要改革县乡财政的管理方式，具备条件的地方，可 以推进“省管县”的改革试点。 要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区 可以实行省直管县的财政体制。 “减少管理层级，在有条件的地区推进省直管县、 乡财县管等管理方式”。

称到2012 年底前，力争全国除民族自治地区外， 全面推进省直接管理县财政改革。
省管县的探索与实践

山西省


从1987年7月起，对雁北地区实行省直接对县财政包干 体制的试点(简称省管县) 是我国最早进行“省管县”体制改革尝试的地区。
浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本 建设、技术改造和外商投资项目的审批权。


某些地级市的市区范围偏小或市县同城(地级市与其辖县同处于一个城市 连续建成区中)。

这既限制了中心城市的发展空间，又容易导致重复建设和引发市县矛盾

第四，城乡统筹中利益分配不合理，出现 漏斗效应。



经济漏斗：财政对下抽血，对上截留；市刮县， 市挤县。 权力漏斗：本应宏观管理，却对县实施全方位 的领导，县的自主权缩小。 效率漏斗：层级增加，管理成本加大，效率低 下：各项工作中转，县市负担加重，检查接待， 文山会海，劳民伤财。
从“市管县”到“省管县”
一、“市管县”体制的实施

市管县体制(又称市领导县体制)指由直辖市和 较大的市领导县的行政区划体制。

直辖市领导 较大的市领导

省辖市 地级市

设立的目的：


是将大中城市周围的农村地区划归城市统一领导， 以充分发挥中心城市的作用， 加快城乡一体化建设，逐步形成以大、中城市为依 托的经济区，并使经济区与行政区的范围基本一致。

从1992年起


2006年底

全国先后已有浙江、安徽、湖北、吉林、黑龙江、福 建、海南、宁夏14个省(市、区)实行了省直管县财政 管理体制。 实行财政省直管县改革试验，约占全国省市2/3

2009年，18个省和4个直辖市

省直管县试点推行
北京
浙江、江苏、 福建、山东、 广州、海南
河南、湖北、 湖南、江西、 安徽

省管县模式会改变中国的区域政治格局

张占斌：省直管县可分三步走
张占斌：国家行政学院
教授
第二阶段
市和县分治,相互不再是 上下级关系,市的职能要 有增有减,县的职能要合
第一阶段
强县扩权的改革试点。即省
理扩充 。
第三阶段
市的改革。扩大市辖区范 围,临近镇乡或县可改为 市辖区,合理调整精简机 构和人员。
试点
上海 天津 重庆
黑龙江、 辽宁、吉林
山西、甘肃、 青海、河北
几个省份省直管县的特色模式
模式 全面放权 的浙江模 式 有倾斜的 山东模式 先扩权再 直管的湖 北模式 稳妥渐进 的安徽模 式 注重制度 创新的吉 具体内容

中共中央、国务院于2月1日发布的2009年中央 一号文件《关于2009年促进农业稳定发展农民 持续增收的若干意见》中

再次明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改 革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省 份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市) 的体制。

财政部2009年6月发布《关于推进省直接管理 县财改革的意见》

党的十六届五中全会提出：


党的十七大报告指出：


《国家第十一个五年经济社会发展规划》 提出

理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可 实行省级直接对县的管理体制。

2008 年十七届三中全会通过的《中共中央 关于推进农村改革发展若干重大问题的决 定》强调

推进省直接管理县（市）财政体制改革，优先 将农业大县纳入改革范围。有条件的地方可依 法探索省直接管理县（市）的体制。
“市管县”推广
1982 年，中共中央发布了51号文件，做出了改革地区体制，实行市管县体 制的决定。市管县开始在全国范围内推广。
市管县形成的背景

在计划经济体制下，经济资源与行政资源高度重合，城市由于 行政级别上的优势，集中了绝大部分经济资源，在广大县域内 很少有工业企业的存在。 正是由于市区经济的发展，必须有更为广大的农村为其提供必 要的粮油等日常生活用品的供给，而这些资源是原本市区内的 农村所无法提供的。 另外，市管县也可以在一定程度上将市区的经济资源与下辖县 市共享。因此，在计划经济时代，市管县是符合经济发展的需 要的。
“市管县”体制的发展
省县乡三级体制
1954年宪法实行的是省县乡三级管理体制，并没有赋予“市”的辖县权 ，
这一时期占主导地位的行政区划层级是三级制 。
“市管县”试行 市管县体制发端于1958年。这一年，国务院先后批准北京、天津、上海三
市和辽宁省全部实行市领导县体制，并逐步在一些经济较发达地区试点并 推广。但此时“市”与“县”并非上下级关系。

结果“市管县”名义上由市受省委托进行代管，但事实上省不再过问， 而由市进行真正意义上的管理，也就是说市的权力在不断扩张，从而成 为实际上的一级行政区划。

第二，“市管县”体制增加了层次，加大了行 政管理成本，降低了行政效率。


市管县后，省县之间的层次由虚变实，行政层次变 由中央-省-市-县(市)-乡(镇)五级组成。 以一个中等地级市的市级的行政成本为例：

促进了区域经济协作发展，为中心城市保障了当时的“菜篮子”、“米袋子”，提供了 工业原材料，推动了工业化发展，集中力量推动城镇化。

同时中心城市发挥经济的辐射带动作用，支持农村经济的发展。
“市管县”体制的副效应

第一，“市管县”体制缺少法律依据。

宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、 直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”。
三、省管县的兴起

省管县的模式

扩权强县

“扩权强县”是指对经济发展较快的县市进行了扩 权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点 县。 是指为了缓解县级财政困难，解决政府预算级次过 多等问题，在现行行政体制与法律框架内，省级财 政直接管理县（市）财政的一种财政管理方式。

财政省直管县


更多意指行政关系上的：行政直管


干部人事制度

基本评价

中国整体的经济发展路线和走向深刻地影 响了 市管县 体制的走向


出于城乡经济发展和填补当时体制缺口的客观 需要 它产生并发展 由于向市场经济发展的客观形势它又不得不步 步退出让位于更合理更有效的市县联系方式

总之 是经济体制与行政体制的互动构成了 市管县体制演变的内在逻辑

地市合并：


建市领县：


升格领县


到2004年底，全国334个地级行政区划单位中，
已有269个“市管县”形式的地级市。

“市管县”形式的地级市占全国的80%以上 地级市管辖的县数量占全国县总数的70%。


地级市管县常态化后，实际上也就是在省县乡 三级体制，多了一级地方政权，成了省市县乡 四级体制。


一般地厅级干部20人，县处级干部200人，科级干部1000 人，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上； 每年光工资就要财政支出2亿左右，再加上后勤、办公经 费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿左右 每年全国单地级市本级的财政支出就要在1300亿以上。

全国共有260多个地级市，匡算下来：

计划经济体制 下整个社会经济的运行强烈依赖政府计划手段