公共服务供给主体

一、国内外公共服务供给主体的现状
中国：
１．我国公共服务供需结构失衡
相对于农村来说，我国城市的公共服务供给已经在某种程度上满足了城市居民的基本需要，
也给城市居民生活带来很大的便利，如基础设施、社区保洁、社区绿化、便民利民网点、贫
困家庭救助、计划生育辅导、家政服务和基础教育等方面。但是，由于我国城市公共服务供
给政府主导和行政化倾向十分严重以及供需双方之间的信息不对称性，我国城市公共服务供
需结构呈现不平衡的状态，公共服务供给并不能很好反映我国城市居民的需求和偏好，具体
表现为我国城市公共服务产品供给不足和供给过剩并存。供给不足主要有法制、养老、就业
培训、低保等以及一些城市居民急需的较为专业化的社区服务，如老年人心理辅导、
暴力家庭防治、问题少年矫治、智障儿童教育等方面，而供给过剩则主要是指与城市政府部
门的“政绩”或“利益”密切相关的服务项目，如各类达标升级活动、小康工程等。
２．我国公共服务供给主体较为单一
当代中国城市的形成、发展和建设都是以政府为主导的，城市社区居委会实际上是政府（街
道办事处）的办事机构，执行政府下达的命令和任务。无疑，在公共服务供给上，政府是较
为单一并且强大的供给主体，它几乎提供我国城市居民所需要的一切公共服务或公共产品。
虽然近年来随着我国社会主义市场经济的发展和城市基层管理体制的改革，出现了私营企
业、志愿组织或个人等供给主体，这些私营组织、非营利组织或个人也积极投入到公共服务
的市场化过程当中，提供公共服务以弥补政府服务之不足，但是它们毕竟还处于发展的初级
阶段，相互之间职责不够分明，彼此分工还处于无序的状态，并不能改变我国政府垄断公共
服务供给的局面。
３．我国公共服务供给资金短缺
我国原来统收统支的财政体制被打破以后，中央政府向地方政府下放了事权，却没有给予地
方政府相应的财权，因而各城市的公共财政除了维持城市政府部门的正常运转、投入地方经
济的发展和保证市区级公共服务产品的供给之外，能够用于公共服务供给的经费就难免偏于
紧张，这就造成政府供给公共服务的资金短缺。同时，由于公共服务属于公益事业，私营企
业收费太高就不符合公益目的且达不到准入标准，收费太低则难以保本经营，因而容易打消
它们对公共服务供给投入的积极性；而志愿组织或个人则因纯粹投入、毫无盈利能力而使资
金筹集异常困难，根本不能实现供给资金的正常运转，所以公共服务供给资金短缺的现象一
直很难改观。
４．我国公共服务供给缺乏制度保障
在相关的法律和文件中没有关于社区社团、民间服务组织、志愿组织等非政府非营利组织服
务职责的制度和规定。宪法和居民组织法虽然确定了社区居委会“基层群众性自治组织”的
地位，但是对社区居委会的自治领域、自治性质并没有明确的限定和解释，尤其对社区居民
行使社区自治权力、表达居民意愿的主要途径———居民参与的一系列重要问题，如参与成
员、参与条件、参与方式、参与途径、参与内容、参与时间等缺乏明确而具体的规定。这种
法制的模糊和缺失造成社区各公共服务供给主体之间权责不清，越权、缺位、推诿、扯皮及
民意不达等现象频繁发生。

德国：
1. 德国政府层级和各级政府公共服务职能划分
在德国，县和小城市政府在地方事务领域行使职权时，必须遵守欧盟法律、联邦法律和州法
律，接受州政府的监督。否则，州政府就会到法院控告地方政府。对于州政府委托或转移的
事务，地方政府不得拒绝，但地方政府如认为州政府侵犯了其权力，也可以依法到宪法法院
控告。
2、德国财政平衡和公共服务均等化的制度设计
德国是一个联邦制国家，政治上分权自立，经济上实行社会市场经济。联邦、州与地方各级
政府有明确的公共服务责任，并依此划分了各级政府的财权，税收协调是财政纵向平衡的主
要形式。通过以公共服务为重点的财政转移支付，德国基本上实现了公共服务的均等化。目
前，尽管东部地区的经济发展水平与西部各州仍有相当大的差距，但人均享受的公共服务基
本相同。公共服务均等化，对于保持社会和谐稳定，具有十分重大的意义。上世纪90年代
两德统一之际，由于联邦政府承认前西德居民在前东德拥有的财产所有权，引发了财产权利
的重新配置和分配，但并没有引起大的社会矛盾和社会冲突，原因就在于均等化的公共服务
政策发挥了作用。在某种意义上，前东德居民失去了一定的存量资产，但同时获得了相对完
善的社会保障，享受了相对统一、均等的公共服务。正是这种补偿性的措施，缓解了可能存
在的社会压力。
3、近年来德国公共服务提供和监管方式改革
一是压缩公共服务支出规模。由于社会保障支出是联邦、州和地方政府的最大单项支出，控
制社会保障支出规模就成为压缩公共服务支出的重点。近年来，德国采取了提高退休年龄、
降低支付水平、严格资格条件、压缩医疗开支等一系列措施，控制社会保障费用的规模。各
级政府也积极压缩其他的公共服务支出。比如，以前德国的大学都是不收学费的，许多大学
生边学习边工作，学习年限往往拖得很长，占用太多教育资源。现在一些州的大学已经开始
收取每年500欧元的学费，意在督促大学生尽早完成学业。再比如，在我们访问的北威州迪
伦市，以前小学生上学的校车是完全免费的，现在也需要学生家长负担一定比例的费用。
二是推进公共服务提供方式的社会化和市场化。这主要是指改变过去公共服务统统由国家
包揽的办法，将一些项目交由社会团体或私营部门等非政府机构管理；如果仍由政府及其下
属机构提供服务，则在提供服务过程中尽可能引入市场因素，以此来提高管理效率，降低服
务成本。
三是加强和改进对公共服务的监管。德国完善的公共服务体制，不仅体现在完善的公共服务
供给方面，也表现在完善的公共服务监督机制方面。这包括内部控制机制、议会监督机制以
及选举机制。近年来，德国加强和改进公共服务监管的一个主要趋向是引入被称为“标杆管
理”的绩效评估方式。德国各城市为提高公共服务质量专门成立了一个联合会（KGST），
由其负责实施“公共交互指标网络”。每一个网络都关注于一定的政策领域(例如儿童抚养、
博物馆、街道清洁等)。许多城市(或其所属部门)在众多的指标网络中互相合作。它们经常交
换绩效数据，比较自己的表现，并力图从其他市政当局或者部门那里吸收好的经验。此外，
政府还采取措施，强化市民对政府公共服务的监督。

二、现状：

公共服务的供给主体是指能够同时供给多人共同享用的，如公共设施、环境保护、文化科学
教育、医药、卫生、外交、国防等产品和服务的组织或个人。主要包括政府、市场主体、非
营利性组织和个人四个部分。
传统上，我国公共服务表现为政府主导型供给，供给主体是单一的。这种体制曾经极大地促
进了社会的发展，但随着社会的发展，公众对公共服务的需求增加，传统供给体制也日益暴
露出众多弊端，主要表现为：
１．政府一元主体化供给明显政府是提供公共服务最权威的机构，它具有社会、经济等多方
面的目的。我国传统的公共产品和服务供给理念将政府看成是公共服务供给唯一的主体。政
府作为全能型政府负责一切公共产品和公共服务的生产和提供，即企业由政府建、资金由政
三、公共服务供给主体多元化的现实路径

1. 合法性建设
合法性的核心要素是认同，即建构支持公共服务主体多元化的社会基础。稳固的合法性认同
至少包括三个层面：学理认同、政府认同和民众认同。在学理上“去垄断、求参与”的公共
服务供给模式是主流，公共服务主体多元化的学理支持已不成问题。因而，要重点培育的就
是政府认同和民众认同。政府认同落实在许可法规和行政授权与扶持政策的建设上。近年来，
国家连续出台了一系列关于非公营部门投资公共服务业的许可性法律和政策，如《关于促进
和引导民间投资的若干意见》、《“十五”期间加快发展服务业的若干政策措施的意见》、《外
商投资产业指导》、《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》等，为非公营部门从
事公共服务业提供了一定的法律政策支持。但这些规定侧重在开放服务项目、简化审批程序
上，主旨是“引进”。如果要让非公营部门在公共服务业中扎住根、发展壮大，尚需建立非
公营部门在公共服务中享有公平待遇及扶持的政策体系。欧美22国非营利组织发展的经验
表明，公共部门的财政支持占非营利组织经费来源的四成之多，是非营利组织赖以生存的基
础。建构民众认同的关键在于改变民众将公共服务与政府行为捆绑起来的成见。同时，加大
对非公营部门介入公共服务的意义及其提供公共服务有效性的宣传，以增强民众对非公营部
门从事公共服务业的信任，鼓励民众选择非公营部门作为公共服务供给的主体。
2. 理念提升
有学者将中国社团的发展概括为“结社救国”（建国前）、“结社动员”（1949—1978）、“结社
牟利”（1978—1998）和“结社服务”（1998—）四个时期。这基本上反映了中国社团的理念
发展方向。发展非公营部门从事公共服务业的理念应该具有超前性，特别是第三部门要调整
服务重心，加快从“牟利”取向“服务”取向转变的步伐。私营部门也要通过提供非盈利型
服务或成本收费性服务加大回报社会的力度。
3. 组织创新
非公营部门从事公共服务业的规模除了在公用事业领域外，普遍较小，这样既不方便行业管
理，也不利于提升服务水平。因此，要从“上规模、网络化”的方向，引导非公营部门从事
公共服务业的组织变革。大力发展有主旨、有会员、有资源、有领头人的基金会组织，推动
非公营部门的规模化成长。