“碎片化政府管理模式及其改革
新公共管理无缝隙政府和整体性治理的范式比较
新公共管理、无缝隙政府和整体性治理的范式比较2013年10月10日10:19 来源：《学习论坛》2012年12期作者：韩兆柱杨洋字号打印纠错分享推荐浏览量 107摘要：新公共管理、无缝隙政府以及整体性治理是20世纪末兴起的三大公共治理范式,三种范式既批判又互补,是公共管理范式上的否定、补充和升华,体现了公共管理方式的多元化思路。
三者在组织结构上的观点呈现出从集权—分权—集权的权力回归和整体—分散—整体的形式回归,在技术手段和政策主张上的差异掩盖不了三者目标的相通性。
三种公共管理范式都旨在向公众和社会提供更好、更有效、更完善的公共产品和公共服务,选择最合意的方式取得善治的效果。
关键词：新公共管理无缝隙政府整体性治理整合与协调作者简介：韩兆柱，管理学博士，燕山大学文法学院副院长，教授；杨洋，燕山大学文法学院行政管理专业硕士研究生。
政府行政体系和市场经济体系是影响社会现状及其发展进程的两股重要力量，政府组织在自身演化和发展过程中不断尝试着改革创新以实现其高效、民主、责任的目标，政府的运行理念也发生了从“管理”向“服务”的转变，因此，更有效的政府组织形式是政府治理探索的新内容。
一、三种范式的理论概述(一)新公共管理理论从20世纪70年代开始，西方发达国家纷纷开始了政府改革运动，这是一场伴随着发达国家从工业社会转型为后工业社会的改革。
在科学技术领域，科学管理的水平随着信息化发展而越来越高，公民对政府在组织效率提升和社会公平分配方面的要求也越来越强烈，于是在政府管理领域，行政改革的呼声应运而生。
从英国的“撒切尔革命”开始，美国、日本和新加坡等发达国家掀起了一股向着民营化、市场化、社会化的政府改革的浪潮，旨在平衡效率与公平的基础上实现社会资源和社会价值的合理分配，在信息化时代满足经济增长的同时合理地避免公共危机，在现代化与理性化相结合的理念下促进政府更好的发展。
这次政府改革也促使了近代相关的改革理论和政策的推广和更新。
第一节公共管理的发展与变迁
第一节 公共管理的发展与变迁一、公共管理的产生与发展广义的公共管理即以政府为主体的公共组织提供公共服务，供给公共物品的行为出现在人类社会有国家之后。
从经济学的视野来看，公共物品的出现是公共管理的逻辑起点前工业社会：统治模式对公共物品的提供和配置，对公共事务的管理，从属于统治的需要并为统治阶级服务。
具有等级性、压迫性、暴力性、人治性、私人性等特征权威的基础：魅力型和传统型的权威工业社会：管理主导型模式建立在法理型权威基础上的公共管理，即基于传统公共行政的公共管理，其所突出和强调的事对公共事务的管理功能。
公共性日益彰显崇尚理性、民主、参与、法治后工业社会时代：服务导向型的公共管理20世纪60年代，西方国家进入后工业社会时代。
伴随着西方政府管理改革运动蓬勃发展，形成了严格意义上的公共管理。
这种服务导向型的公共管理，在新公共管理运动中勃兴起来的新的理论范式和实践范式。
指向当代社会以政府管理为主导的社会多种力量合作共治的社会治理方式和实现公共利益最大化的过程和管理活动。
二、公共管理改革运动的产生背景与各国主要实践1、公共管理改革运动的背景（1）政府规模的扩张和政府角色膨胀导致公众的不满（2）经济衰退和财政压力（3）社会不可治理性问题的凸显（4）新右派与保守主义意识形态的影响2、若干工业化国家的新公共管理实践英国：代表人物：玛格丽特·撒切尔核心理念：小而美的政府主要措施：绩效评审；改革公共部门工会；大规模私有化；改革预算体制、削减社会福利；公共工程的公开竞标美国的新治理(企业型政府)：一部著作：《改革政府：企业精神如何改公营部门》。
奥斯本、盖布勒克林顿政府时期的改革：代表机构：全国绩效评价委员会四项内容：较少官僚体制的繁文缛节；顾客至上；充分授权下级以取得实绩；建设花钱更少做事更好的政府企业型政府：是与“官僚政府”相对应的。
是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员（公共企业家）组成的非官僚化的、具有创新精神的、富于生气与活力的，以人民需求为导向的，具有高效率和高效能的政府。
省直管县体制改革的衍生问题与对策研究--以河南省省直管县体制改革为例
省直管县体制改革的衍生问题与对策研究--以河南省省直管县体制改革为例曹明【摘要】省直管县改革是一项重大的行政管理体制改革，近几年来此项改革取得了很好效果，但也出现了一些新问题。
省直管县实施以来衍生的问题主要有：省市县各级政府间利益关系复杂化；原有公共服务体系碎片化；县级政府规模扩张冲击机构改革既有成果；垂直体系的条块管理问题依然存在；省级财政对地方财政的支撑和管理难度加大、矛盾集中；财力与支出责任不相匹配。
要推进省直管县行政管理体制改革更加深入发展，就必须立足省情，实行“一省多制”；准确定位市县功能，明确划分各级政府职责权限；创新工作管理机制，提高综合行政效能；深化改革垂直管理体制；理顺财政体制，建立长效管理机制；协调各方利益，搭建公共服务平台。
【期刊名称】《中州学刊》【年(卷),期】2014(000)009【总页数】4页(P28-31)【关键词】省直管县;体制改革;公共服务【作者】曹明【作者单位】河南省社会科学院【正文语种】中文【中图分类】D035.1“省直管县”是一项重大的行政管理体制改革，也是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式。
此项改革源自我国经济体制改革的逐步深入及国内外发展环境的不断变化，是市场经济条件下政府行政管理体制内在的变革要求。
“从‘市管县’到‘省管县’的行政层级改革，绝不仅仅是一个取消地级管理层的简单问题，而是广泛涉及到行政管理层级与管理幅度的统一调整，省与市、县职能的重新界定与配置，地方政府内部事权、财权的重新安排，政府、市场与社会关系的重构，司法体制、干部人事制度的改革，地方政府权力的政治监督等一系列重大体制改革。
”①以河南省为例，从2004年开始，省政府为了充分发挥经济强县在促进全省县域经济发展中的示范带动作用，先后分两批（2004年、2007年）对47个县（市）进行了强县扩权。
其中，赋予巩义、项城、永城、固始、邓州、中牟等6个县（市）省辖市级经济管理权限和部分社会管理权限，共80项；赋予新密、新郑、登封等41个县（市）部分省辖市级经济管理权限共71项。
政府主导下生态治理的困境及出路
“流入”。如2020年11月14日哈尔滨重度烟霾从 吉林输入，从卫星火点监控来看造成哈尔滨重度污 染天气的主要原因就是外源输入，吉林省在秸秆限 烧区内实施烧出计划，对处在下风向的哈尔滨及周 边地区空气质量污染较大。该种情况层出不穷长期 持续将造成“公地悲剧”,到那时生态问题将更加棘 手难以处理。同时生态治理多数涉及跨区域治理, 正是这一特点导致多地政府在配合治理是出现了 “搭便车”的方式，各地政府争相期盼其他行政区可 以多承担、多出力、多出钱，在生态治理的合作中会 出现合作动力分散的情况，对整体的生态治理效果 产生极其不利的影响。[4]
3245.1
442.6
1570.7
1.51
2010
7612.2
5182.2
397.0
2033.0
184
2011
7114.0
4557.2
整体性治理：梳理、反思与趋势
整体性治理：梳理、反思与趋势作者：史云贵周荃来源：《天津行政学院学报》 2014年第5期史云贵，周荃（四川大学，四川成都610064）摘要：整体性治理视角的出发点是破解新公共管理出现的“碎片化”问题；核心内容是协调与整合。
在理论上和实践中，整体性治理暴露出不少问题：重返官僚制带来的问题；整体性治理与其所依赖的组织基础间有张力；政府内部协调与整合困难重重；治理责任的归属困境；等等。
整体性治理需要以合作治理的理念为引导，应通过整合政府公共服务的内容，而不是简单的部门整合，以实现公共服务的无缝隙供给。
关键词：整体性治理；新公共管理；合作治理；碎片化中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：１００８－７１６８（２０14）０5－0003－06收稿日期：2014.07.08基金项目：国家社科基金重点项目“社会质量与社会主义和谐社会建设”（11AZD086）；国家社科基金一般项目“城乡结合部社会管理路径创新研究”（13BZZ036）。
作者简介：史云贵（1971-），男，江苏铜山人，四川大学公共管理学院教授，博士生导师；周荃（1990-），女，江苏铜山人，四川大学公共管理学院硕士生。
20世纪90年代后，随着新公共管理运动进入后新公共管理阶段，国内外学术界在对新公共管理运动反思、批判与回应的过程中提出了一些新的治理模式，其中整体性治理就是比较有影响的一种，对国内外政府改革的理论与实践产生了重要影响。
作为一种还处于成长阶段的治理理论，对整体性治理理论与实践进行总结与反思无疑有着重要的理论价值和现实意义。
一、西方整体性治理的知识性梳理整体性治理理论是在新公共管理运动走向衰微而新信息技术的发展为政府治理创新提供可能的背景下出现的。
根据希克斯的定义，整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合、责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断从分散走向集中、从部分走向整体、从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式[1]。
整体性治理理论研究及应用
整体性治理理论研究及应用一、本文概述整体性治理理论作为一种新兴的公共管理理论，近年来在国内外学术界和实务界引起了广泛的关注和研究。
本文旨在全面系统地探讨整体性治理理论的基本内涵、发展历程、核心要素以及在实际应用中的案例分析。
通过对整体性治理理论的深入研究，本文期望为公共管理实践提供新的理论视角和指导，推动公共管理体系的创新与完善。
本文将简要介绍整体性治理理论的基本概念和发展背景，阐述其产生的历史脉络和理论基础。
接着，本文将重点分析整体性治理理论的核心要素，包括治理主体、治理机制、治理工具以及治理目标等方面，揭示其独特的理论特点和优势。
在此基础上，本文将通过案例分析，探讨整体性治理理论在公共服务、城市管理、环境保护等领域的实际应用情况，分析其取得的成效和存在的问题。
本文还将对整体性治理理论的未来发展趋势进行展望，探讨其在新时代背景下的创新方向和应用前景。
本文将对整体性治理理论进行总结和评价，提出相关建议和对策，以期为我国公共管理领域的改革和发展提供有益的参考和借鉴。
二、整体性治理理论概述整体性治理理论，作为一种新兴的公共管理理论，其核心理念在于跨越组织边界，通过协调与整合的方式，实现政策、服务和管理的连贯性与一致性。
这一理论的核心要义在于解决碎片化问题，提升政府治理的效能与效率。
整体性治理理论强调，政府应超越传统的部门分割，构建一个全面、协调、整合的治理体系。
在这一体系中，各个政府部门和机构不再是孤立的个体，而是形成一个有机整体，共同为公众提供高效、优质的服务。
这一理论的提出，旨在解决传统政府治理中存在的诸多问题，如政策冲突、资源浪费、服务碎片化等。
整体性治理理论的核心要素包括以下几个方面：强调政府内部各部门之间的协调与合作，打破“各自为政”的局面；注重政策制定的整体性和连贯性，避免政策之间的冲突和矛盾；再次，强调以公众需求为导向，提供一体化、便捷的服务；通过整合政府资源，实现资源的高效利用和节约。
试论整体性治理的理论与实践研究
试论整体性治理的理论与实践研究试论整体性治理的理论与实践研究论文摘要整体性治理是为解决由新公共管理带来的“碎片化”困境问题所提出的一种全新公共治理模式，主张通过协调与整合，使多元主体的资源得到有效整合，实现多区域多部门的合作，实现利益的最大化的政策目标的一种治理方式。
研究从理论反思与现实依据的两个方面阐述了理论的缘起与价值，并就整体性治理兴起的原因进行分析，梳理了整体性治理的主要内容，强调了治理的整合性，整体性运作的目标实现，和整体性治理机制。
整体性治理在我国公共危机治理、财政预算和大部制改革等方面的现实实践，以期给的政府管理提供参考。
论文关键词整体性治理公共危机治理大部制改革一、引言公共行政的治理模式一直在西方学者的研究领域受到较高的重视，治理理论被广泛地应用于政府管理活动，社会公共事务的管理中，同时在学术和实践领域也具有十分显著的地位。
20世纪90年代末，在经历了对传统治理模式的变革之后，英国学者提出了一种被认为有可能成为21世纪关于政府治理的重大理论——整体性治理理论。
这一理论的首倡者与代表人物是英国的学者佩里·希克斯（Perri6）和帕却克·登力维（Patrick Dunleavy）。
依据希克斯的定义，我们可以认为整体性治理就是以整合作为其管理理念，通过网络式服务的组织形态，逐级扩大授权，通过政策的整合解决公民关注的生活问题，实现政府的政策与公民需求、科技、资源的一种高度整合。
二、理论反思与现实依据：整体性治理兴起的原因分析（一）理论反思1.官僚制。
传统的官僚制是一种以功能为导向的组织之间的运作模式。
这种模式导致了一系列的弊端：狭隘的服务视野、公共服务分布于各部门间、政府机构设置出现重叠、资源运作重复浪费、政策目标与手段相互冲突等等。
它具有较为明显的分散性和间断性、根本不可能从整体上提供公民所需求的服务，从而导致一种“功能分裂式治理”。
豍官僚制是现代资本主义的经济理性的体现，等级式的官僚体制是实施严格的功能组织管理体系。
西方后新公共管理改革界说及其借鉴
组” ，澳 大利 亚在 １ ９ ９ ７年 建立 的联 合 中心更 多的 是 强调 结构 性 的重组 、 中央控制 、部 门合 作及去 政 治
对这两 个理论 做一 简单介 绍 。后 新公共 管理 改革 时 期 的新一 轮 改革被 称 为 “ 体 政府 ” 整 ，在 改革之 初
也被 称作 “ 同政 府 ” １９ ，英 国新一届工党 协 。 ９ ７年 政府 上 台，推 出了新的 改革举措 ，其 中最重 要的一 项 内容 就是提 出了 “ 同政 府 ” 协 。在 英 国，“ 同政 协
收 稿 日期 ：２ ０ — ９０ ０９０－８ 作者简介 ：乔宇（９ ４ ） １８ 一，男，河南郑州人，硕 士生 。
２ １ 年（ ００ 总第 ６ 期） ３
乔宇等：西方后新公共管理改革界说及其借鉴
３ ５
某些 特殊 问题 组成 联合 机构 。所采 取 的措施 可 以是
正式 的也 可 以是非 正式 的 ；可 以侧重 政策 的制 定 、 项 目的管理或 者 服务 的提 供 。【 Ｊ 体政 府 的含 义 ３’整 ｊ 非常 广泛 ，泛 指协 调 与整合 相 互独立 的各种 组织 以
、 ．２ Ｎｏ １ ｂ１ ， １ ．
Ｆｅ ． ｂ２０ ｌ０
西方后新公共管理 改革界说及其借鉴
乔
（． 西师 范学院 经 济管理 学 院，广 西 南宁 １广
宇 ，陶建平 ２
５ ００ 管理 教研 部，广 西 南 宁 ５０２ ） ３０１
摘
全吻 合 的 。在 澳 大利 亚 ，《 合政 府报 告 》给 整体 联 政 府所 下 的定 义 为 ：“ 体政府 是 指 公共服 务机 构 整
为完 成共 同 目标 而实 行的跨 部 门协 作， 以及 为解 决
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
“碎片化政府管理模式及其改革 [摘 要]“碎片化”指向的是政府部门内部各类业务闻分割、一级政府各部门问分割以及各地方政府间分割的状况。“碎片4E"政府管理模式在过去，特别是在网络化、信息化发展和普遍应用的今天，已经引起了许多流弊。“整体型政府”正是针对公共部门和公共服务中日益严重的“碎片化”问题而提出的一种新型的政府治理模式。构建“整体型政府”需要从机构、信息资源、业务流程、服务与沟通渠道等方面加以整合。
[关键词]碎片化；整体型政府；整合 [作者简介]谭海波，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生，五邑大学管理学院讲师；蔡立辉。中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师，广东 广州 510275 [中图分类号]D64 [文献标识码]A [文章编号]1004-4434(2010)06-0029-06
“碎片化”政府管理模式形成于工业革命时代，其专业分工、功能分割的古老理念在一个多世纪的管理实践中产生了积极的贡献，同时也导致了诸多流弊。20世纪70年代末西方各国新公共管理运动所采取的分散化、分权化的改革措施，在某种程度上加剧了政府管理“碎片化”的状况。20世纪90年代中后期，西方国家继新公共管理改革之后进行了第二轮政府改革运动。在对传统官僚制和新公共管理改革进行深刻反思的基础上，“整体型政府”(Holistic Government)开始成为一种新的改革趋势和动向。在网络化、信息化发展和普遍应用的今天，为适应网络化、信息化社会发展的要求，更好地满足这个时代公众对政府公共服务的需求，“整体型政府”无疑是一种理想的政府管理与运作模式。构建“整体型政府”必将成为打破政府分割的一种管理革命。
一、“碎片化”政府管理模式的形成 “碎片化”，原意是完整的东西破成诸多零块。它最先在传播学中使用，是描述社会传播语境的一种形象性说法。西方学者Lieberthal、Iampton等用“碎片化”来描述有关中国的决策体制，强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或是影响政策制定过程，中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价，最后才制定出公共政策。如今，“碎片化”一词广泛运用于技术领域、社会领域和政治领域。在政府管理领域，“碎片化”指向的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。“碎片化”政府管理模式的形成和发展经历了一个较长的历史时期。
(一)萌芽阶段 大多数学者一般都把18世纪大英帝国工厂制度的出现定义为复杂组织的起点。生产资料及劳动力在工厂集中、专业化劳动分工、管理专业化、工厂和设备的经济回报等是苏格兰经济学家亚当?斯密研究的重要内容。亚当?斯密在1776年出版的《国富论》中，满腔热情地表达了自己的一个新观点，“劳动生产率上最大的增进以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，都是分工的结果”。他在一个专门制造大头针的工厂研究了两种类型的生产形式：工匠生产和将工作分割细小的、狭窄的任务的团队生产。结果表明，那种细分了劳动分工的团队生产表现出了高得多的生产效率。这个分工出效率的原理在以后的社会生产中得到了极大的证明和应验。19世纪中期，工业革命中涌现出来的各种新发明和新技术为劳动专业分工在社会各领域的扩展提供了更为坚实的社会条件，传统的“通才式”工匠生产方式逐渐让位于基于专业分工形成的工业化大生产。在工业化模式的影响下，政府组织逐渐按照亚当?斯密所著的《国富论》中的分工原则进行设计，开始以各种各样的划分为特征，形成大规模、组织化的政府职能部门。 (二)形成阶段 19世纪末20世纪初，随着工业革命的进一步发展，一群工程师开始运用科学方法来杜绝工厂和组织中的浪费和低效率现象，并通过财务核算、成本控制以及激励工人的利润分享计划来提高劳动生产率的努力，组织中的专业化和分工化倾向进一步得到了发展。此时，出现了以泰勒为代表人物的“科学管理理论”。泰勒对不同工厂的绝大多数处于生产第一线的工人进行了科学的时间和动作研究，目标是把工作分解为能够被那些只接受了极少教育的工人迅速掌握和完成的最简单任务。为了使工厂的工作流程达到合理化，他还提议设立一个由高度专业化的“职能领班”组成的计划部门。泰勒的工作进一步推动了管理活动朝着劳动分工、专业化、严格控制以及计划者与执行者分离的方向发展。在科学管理理论的影响下，早期的行政学者如怀特、威洛比、古利克等人开始探索公共行政的一般原则和原理，专业化分工、管理层次与幅度、统一指挥等原则在邮政、教育、卫生保健、警察工作等政府部门的工作中得到广泛的应用。 与此同时，为适应工业化大生产对组织理论的需要，韦伯(Max Weber)提出了著名的“官僚制”理论。官僚制组织体系的特点是：合理的分工；层级节制的权力体系；依照规程办事的动作机制；形式正规的决策文书；组织管理的非人格化；适应工作需要的专业培训机制；合理合法的人事行政制度。根据这些原则，官僚制能够成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系。韦伯坚信，“推进官僚制度的决定性理由一直是超过其它组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本，在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点”。在工业化时代，人们普遍认为官僚制意味着组织方式的理性和效率，是指挥和控制现代社会最有效最标准的方式。它给政府带来的逻辑规范就像装配流水线给生产企业带来的逻辑规范一样。这种基于专业分工、等级制管理的官僚制组织形式虽然曾遭到过不少批评和诟病，但在20世纪80年代以前一直占据着公共行政的正统地位。
(三)强化阶段 20世纪70年代末，针对传统官僚制机构臃肿、效率低下、反应迟钝等弊端，西方各国先后开展了以“政府再造”为内容的新公共管理改革运动。新公共管理改革的一个基本思路就是大量借鉴工商企业的管理方法(私有化、分权化、市场检验、强制性竞争等)对政府组织进行改造，从而达到提高行政效率、改善公共服务质量的目的。在政府管理模式方面，形成了所谓的“企业家政府”组织模式。“企业家政府”的核心理念就是把合理利用资源、注重效率的企业家精神移植到政府管理中来。在内容上，无论是奥斯本提出的政府再造10项原则还是彼得斯提出的政府未来治理的4种模式，其突破性的变革在于大量建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供；从而使政府组织结构从大型化、合理化、垂直整合等级的官僚制组织模式转向分散化、独立化、分权化和灵活性的组织模式。 “企业家政府”组织模式凭借分散化和小型化的执行机构，通过市场化的竞争方式有效地缩小和 降低官僚机构的规模和集中化程度，有效地提高了行政效率和公共服务品质；但同时进一步强化了“机构裂化”、“管理分割”的问题。马丁?米诺格(Martin?Minogue)等人通过研究发现西方国家大量存在管理分权、“机构化”和“公司化”的问题。如英国“撒切尔时期公共行政改革在引入竞争机制的同时，严重忽视了部门之间的合作与协调，造成了碎片化的制度结构”。又如，新西兰的国有企业(SOEs)不再被认为是政府部门的一部分。除了创立国有企业单位(SOEs)之外，新西兰将它剩余的政府部门分割为更小的、更专业化的机构。这些改革存在丧失波士顿等称之为“战略一致性”(即采取协调性综合性行动处理复杂政府问题能力的危险)的风险
二、“碎片化”政府管理模式的流弊 “碎片化”政府管理模式的形成有其独特的历史条件和社会背景。基于专业分工、层级节制的政府组织结构在工业化时代体现了效率的原则和理性的价值。但20世纪80年代后，随着网络信息技术的迅速发展和整体型、服务型政府理念的提出和践行，“碎片化”的政府管理模式日益暴露出其固有的弊端。佩里?希克斯认为，从功能上讲，碎片化的治理存在让其他机构来承担代价、互相冲突的项目、重复、导致浪费并使服务使用者感到沮丧、在对需要做出反应时各自为政、公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑等问题，所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。
(一)分工过细导致流程破碎、组织僵化 分工过细意味着一个业务流程涉及若干职能部门和环节的处理。一项简单的工作也要被拆分成一系列繁琐的活动；专业化分工越来越细，工作环节越来越多。因此，一个完整、连贯的业务流程往往被分割成许多支离破碎的片段，造成了相互隔离的部门壁垒，增加各个业务部门之间的交流工作，使得整个过程运作时间长、协调成本高，还造成多头指挥、令下属无所适从。“我们大部分政府和商业组织建立的原则是劳动分工、专业化、标准化、明确的等级制度、个人责任、可互换的零部件和员工，这些原则产生了以隔离为特征的高度分散的组织：部门之间的隔离，部门与职员的隔离，机构和顾客的隔离，机构和供应商以及卖主的隔离”。这种相互隔离和自我封闭使组织的灵活性大为下降，很难适应快速多变的信息化社会环境，也无法对服务对象的需求做出快速、及时的反应。
(二)部门林立导致本位主义、整体效率低下 按照分工的原则，政府管理按照专业职能划分为诸多不同的部门；每个部门各司其职、各管一事。而各个部门都有其自身的利益追求，在执行任务时，它们往往从本部门的实际利益出发，精心构思自己的行为，容易忽视整个组织的使命，甚至使部门或个人的目标凌驾于整个组织的目标之上。这就不可避免地会出现本位主义、“有利争着管、无利都不管”、互相推诿的现象。此外，以职能为中心、功能分割、“鸽笼式”的部门设置，或许能够实现局部效率的提高，但对于组织的整体效率却是一种妨碍。正如皮埃尔?卡蓝默在《破碎的民主》一书中所说：“眼下的治理与科学生产体系一样，基于分割、隔离、区别。职权要分割，每一级的治理都以排他的方式实施其职权。领域要分割，每个领域都由一个部门机构负责。行动者分割，每个人，特别是公共行动者，都有自身的责任领域。对明晰的追求，出发点是好的，即需要区分权力、明确责任，但是当问题相互关联时，当任何问题都