全球治理机制变革的新特点和中国参与全球治理的新机遇

全球治理机制变革的新特点和中国参与全球治理的新机遇 (2013.02)

中国共产党的十八大报告指出：全球治理机制正在发生深刻变革。这是中国官方对于全球治理问题的最新理论概括和战略判断。其中至少透出几个最关键的要点：其一是中国官方第一次在最高文件中以“全球治理”取代了“全球经济治理”，表明中国不再把全球治理限定在经济事务领域，它涵盖着经济、政治、安全、社会和其他新领域的全球治理内容；其二是中国官方文件也是首次使用“全球治理机制”的概念，这表明全球治理不只是一种外交事务和世界现象，而且是一种机制和制度，它是世界秩序的另一种表述；其三是这种机制正在发生“深刻变革”，也可以说“全球治理”正在从“西方治理”转型为“西方和非西方的共同治理”，这种变革不仅关系到国际体系的发展趋势，而且影响到各国的国内治理理念和制度安排。仅仅从这些初步理解来看，中国正在成为全球治理的重要参与者和治理机制变革的重要推动者，这个转变的战略内涵和历史意义不可低估。

全球治理是全球化的重要阶段，也是国际体系转型的重要组成部分。新兴大国既是全球化进程的重要参与者，又是国际体系权力转移的主要方向，它们在全球治理中的地位和作用不断上升，符合世界大势的客观进程。在发达国家经济陷入低迷状态，难以提供全球治理公共品的背景下，新兴大国承担越来越多的责任，发挥越来越大的作用，成为今后一个时期全球治理的重要特点之一。同时，新兴大国在全球治理不同领域的能力发展极不平衡：全球经济治理走向深入，全球安全治理陷入僵局，全球气候治理进入具体化阶段。中国需要与其他新兴大国在全球治理各领域发挥各自特长，协同作战，互为补充。

为了抓住全球治理机制变革的历史机遇，这里对新阶段的特点稍作分析：

一、西方主要经济体仍处于低迷状态，国际宏观经济协调机制明显削弱

全球经济已经连续四年增长减速，国际宏观经济政策协调的难度大大增强。本届国际货币基金组织（IMF）年会上，发达经济体内部、发达经济体与新兴经济体之间、援助国与低收入国家之间政策目标充满矛盾：确保增长优先，还是以财政整顿为重点；通缩风险大，还是通胀对未来经济更有害；是接受或增加外来援助以渡难关还是抵制或减少财政援助以图自保？这些宏观政策目标分歧，严重削弱各国内部宏观调控机制的有效性。2012年10月国际货币基金组织指出，世界经济整体减速，存在重大的“不确定性”和“下行风险”。欧元区债务危机长期化和美国“财政悬崖”问题是世界经济前景的主要不确定因素。由于这两个主要发达经济体的宏观调控失灵，全球经济的宏观协调机制陷于无效状态。

以欧美日等发达经济体央行推出的新一轮大规模货币宽松措施，给新兴经济体和发展中国家带来很大的通胀压力。美国量化宽松货币政策（QE）催生全球大宗商品市场泡沫，以及粮食和石油价格的骤然上升。联合国体系下的国际货币基金组织、世界银行、世贸组织等国际组织基本缺失大宗商品价格的稳定机制。目前，G20经济总量约占世界85%，人口约40亿人，其成员国基本上是世界主要大宗商品消费国、供应国、与大宗商品价格波动关系密切的金融大国。G20议程已覆盖大宗商品价格波动的全球治理问题。2011年11月G20戛纳峰会和2012年6月19日G20洛斯卡沃斯峰会认可IOSCO改进大宗商品衍生品市场监管的建议，在加强大宗商品衍生品市场监管、抑制严重投机、增加市场透明度和加强国际协调等方面取得若干共识和成果。

二、IMF改革和国际金融监管治理临近突破口，但受到美国阻碍

IMF份额是其最重要、最根本的资金来源，但是2010年份额改革方案的审批程序至今没有完成。2010年12月，IMF理事会确定出资份额和治理改革方案，将新兴经济体的出资份额从3%提高到9%。由于美国等西方成员国拖延履行其国内法律程序，改革方案至今尚未生效。国际货币与金融委员会2012年重申改革生效的紧迫性，呼吁尚未完成必要步骤的成员国尽快采取行动。IMF总裁拉加德表示，随着新兴经济体实力继续增强，IMF不断需要新的改革。俄罗斯2013年将作为“20国集团”轮值主席国推动IMF份额改革如期实现。在重新分配份额后，金砖国家将全部跻身前十名，俄罗斯将名列第九，新兴经济体份额主要是中国的份额提高。

G20对国际金融监管治理的探讨与IMF改革同步进行。金融稳定理事会是G20推动全球金融标准制定与执行的核心机构。2012年10月10日至11日，金融稳定理事会东京会议重点讨论全球脆弱性问题、加强影子银行监管的政策建议、全球法人机构识别编码体系监管委员会章程等重要文件，讨论当前金融改革的进展情况（包括应对系统重要性金融机构风险、场外衍生品改革、巴塞尔III实施、会计准则趋同等方面）。

中国支持在国际共识基础上向IMF增资，成为IMF增资的主要承担国之一。中国主张基金组织监督的范围应扩大到汇率、财政、货币、金融政策和结构改革等领域，提高监督的公平性和有效性。中俄美联合倡议建立国际评级机构，也是全球金融治理机制的一大突破。

三、全球治理主体和治理对象出现转移，西方传统大国更加被动，新兴大国趋于主动，全球治理越来越不等同于“西方治理”

全球经济治理的重点对象正在向西方发达经济体转移。IMF敦促欧盟采取进一步行动，及时落实有效的银行业和更强大的财政联盟，实施结构改革，促进增长和就业。虽然改革国际经济治理体系的呼声强烈，但这一过程将长期而艰难。作为既得利益者的欧美发达国家不会轻易让出手中的主导权，势必会想方设法拖延改革进程，或者设定改革底线。

全球贸易机制面临新一轮规则构建。在全球贸易领域，发达经济体和新兴经济体在贸易和投资自由化便利化领域出现攻守易位。发达经济市场萎缩导致保护主义政策盛行，表现为绿色壁垒、反倾销反补贴、知识产权惩罚等；发达经济体要求新兴经济体扩大市场准入的压力不断加大。2012年4月二十国集团经贸部长墨西哥会议上，发达国家在反对贸易保护主义的幌子下，以服务贸易便利化压制农业贸易自由化；以提高关税壁垒和国内补贴阻碍发展中国家增加出口带动就业；过多关注自身的债务危机，却无视发展中国家的利益关切。发展中成员国则担心发达国家借口“贸易新认识”，绕开多哈回合谈判框架，凭借自身优势另搞一个世界贸易体系。中国在新的贸易机制中将受到更大压力。

金砖国家推进国际经济治理改革的内涵进一步具体化。2012年3月28日至29日，金砖国家领导人第四次会晤在印度首都新德里举行。各国领导人就全球治理、可持续发展、金砖国家合作及共同关心的国际和地区问题交换了看法，达成重要共识，会后发表了《德里宣言》和行动计划。17条行动计划涵盖财金、经贸、农业、科技、卫生等领域，符合各成员国共同利益，将成为金砖国家合作的有力支撑。各成员国承诺加强国际经济金融合作、继续探讨建立新的开发银行，发表金砖国家联合经济研究报告和统计手册，签署金砖国家金融合作协议。金砖国家外长9月26日联大期间也一致认为，金砖国家之间加强合作将为全球经济治理提供动力。2012年6月G20墨西哥峰会上，新兴大国战略协调有所加强。金砖五国和西方七国分别举行“G20大峰会前的小峰会”，就全球治理的重大议题预先协调立场。G20可能成为两大集群的博弈平台。

世界银行在发展和扶贫方面也面临新的挑战。2012年7月新行长金墉表示，要将世界银行打造成“课题解决型银行”，更密切地结合实际需要，探索各种有效的支援发展模式。中国在世行的作用将持续上升。

四、欧盟和APEC的地区治理具有全球意义 2012年6月，G20 洛斯卡沃斯峰会宣言对欧元区成员承诺，将采取一切必要措施，维护该地区的完整性和稳定性，改善金融市场运作，打破主权债务与银行债务之间的恶性循环。各方希望欧元区能与希腊新一届政府通力合作，确保该国在欧元区内继续朝改革和可持续发展的方向前进。G20宣言表明，欧盟主权债务危机和欧元信用危机正在接近谷底，估计2013年可走出谷底。欧洲财政长期稳定基金和欧洲央行稳定机制已初具轮廓，2013年可能付诸实施。欧盟的出路在于德国是否能够承担地区治理的责任，德国已经显示出这方面的责任和决心。

无论欧盟治理机制如何转型，都会对未来全球治理和国际体系产生深远影响。其一是德国在欧盟的地位不可取代；其二是英国在欧盟的地位继续下降；其三是欧盟成员国将进一步让渡主权；其四是欧盟对美国进一步失去信任；其五是欧盟愿意在IMF中与新兴经济体加强合作；其六是欧盟治理模式为其他地区提供新的借鉴。中国始终相信欧洲有能力应对欧债危机，对欧元区经济金融稳定持有信心，事实证明是对的。

亚太经合组织（APEC）正处在深化合作或走向碎片化的十字路口。各成员认识到，APEC已成为深化合作、实现共同发展的重要平台，各方可以此协商立场、寻找利益契合点，并付诸实施。亚太区域一体化仍任重道远，初步达成的环境产品清单与计划达成的项目数量仍相差很大。各方对环境产品的内涵和范围存在分歧，各方对产品降税行动未能真正落实。特别是东亚地缘形势复杂，美国重返亚太战略和推行TPP机制使该地区合作进程增添变数。中美在APEC的治理博弈将影响全球治理合作，同时也可能成为传统大国与新兴大国共同治理的开端。中国将于2014年再次主办APEC领导人非正式会议，应当争取在此之前同APEC主要成员之间达成新的合作意向。

五、全球安全治理总体上难有突破，若干主要议题均陷入僵局

核安全治理、阿富汗重建、伊朗核危机、叙利亚危机等国际会议连续举办。韩国、日本、俄罗斯争当这类国际会议的东道国，显示其参与全球安全治理的强烈动机。

2012年3月26—27日在韩国首尔举行的核安全峰会，以加强核材料和核设施安全为主题，全面回顾2010年核安全峰会以来国际社会在核安全领域取得的进展，重点讨论加强核安全的国