浅析基层政府行政管理的阻因跟对策

浅析基层政府行政管理的阻因及对策
冉红念
【内容提要】：基层政府处于我国权力体系的末端，与广大人民群众联系最直接、最密切。

然而，在基层政府中却存在大量的不规范行政行为，它严重影响了基层政府行政管理工作和政府与人民群众的关系。

因此，本文从政府职能、行政决策、财政体制等方面来加以分析并提出对策建议。

关 键 词：基层政府 行政管理 政府职能 行政决策 财政体制
作者简介：冉红念 女 土家族 贵州民族学院公共管理学院行政管理专业2002级学生
基层政府(1)是我国政权体系中最基层的组织。

是广大人民群众了解政府工作的窗口，是搞好党群关系、干群关系的重要纽带，做好基层政府行政管理工作有利于树立党和政府的良好形象、密切党群干群关系。

近年来，随着乡镇机构的改革和各项行政法律、法规、制度的不断完善，基层政府行政管理取得了一定的成效，推动了农村经济社会的协调发展，但仍然存在许多不足。

一、当前基层政府行政管理的困境
（一）管理体制不顺。

目前对乡镇各部门的管理应该实行条块结合的管理体制。

然而事实却相反，有些需要上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理，并由乡镇财政供养。

例如文化、广播、卫生院、中小学、农技等事业单位。

而设在乡镇的各部门行政机构，有些应下放给乡镇政府直接管理的，却被上级政府职能部门所把持，如工商、税务、国土等。

它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权，从而削弱了乡镇政府管理的职能和权威，这些部门就像各国派驻在联合国的代表机构，它们占住乡镇政府的房子，享受乡镇政府的福利待遇，却可以不听乡镇政府的“调遣”.它们各自掌管着一个方面的权力，各自为政，乡镇政府“叫不应”也“管不着”。

难怪有的乡镇长形容自己是“维持会长”，对这些部门机构毫无办法，只好放任不管。

这种局面既不能对乡镇社区实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善的服务。

（二）行政职责不清。

“该管的没管好”，“不该管的却管了许多”。

一个部门要解决一个问题，往往要牵扯很多部门。

如果有利可图，很多部门和机关都会通过不同的渠道参与进来。

如果无利可图，各部门之间又相互推诿、踢皮球。

一方面，主要是由于“党政不分”、“政企不分”和“政事不分”。

党与政的某些工作部门，权力交叉、职能重复、机构设置重叠，党政机关机构设置持续膨胀，人员大量超编。

乡镇政府插手一些企业和事业组织内部事务，压抑了企事业单位为社会服务的积极性和主动性，同时一些企业和事业组织担当了本属于乡镇政府行政管理的职能，以致造成行政职责不清、职能错位。

另一方面，乡镇是个筐，啥都往里装。

乡镇政府处于国家政权体系的末梢，它的基础性和微观性决定了这一级政府的执行性和务实性。

县（市、区）级政府和有关部门都可以将各类各项任务细化为指标下达给乡镇，与乡镇签定形形色色的责任状。

造成“上面千条线，下面一根针，工作都来抓，线头乱如麻”的局面，致使乡镇政府管了许多不该管的，也管不好的事。

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（三）政府财政负担过重
据统计，1999年全国乡镇本级预算收入1051亿元，平均每个乡镇预算收入231万元，同年，全国乡镇政府负债总额达到1086亿元，平均每个乡镇负债238万元。

根据国务院对乡村两级债务清查结果预测，到2000年底，全国乡镇负债在2000亿元左右。

(3)据中新社披露：我国乡镇一级政府存在严重的财政危机，一方面财政收入普遍偏低，特别是中西部大多数乡镇财政收入只有100多万元，有的甚至不足10万元，每年入不敷出，同时，还存在严重的债务负担，高达2000亿元，这恐怕还是一个保守的数据。

（4）机构膨胀、人员臃肿。

20世纪80年代以来，我国从上而下进行过五次机构改革，却始终没有走出机构人员精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环。

1993年全国机构改革，虽然各级政府机构的总量精简了，但人员并没有减少。

到1998年，人员反而增加了100万。

(5)伴随机构和人员不断膨胀的是国家预算用于行政管理的支出大幅度上升，从1978年到1995年，年均增长了18﹒9%，大大超过了财政收入与预算用于其他支出的增长幅度。

（6）综观新中国建立后的历次机构改革，往往是上面雷声大，下面雨点小，难以实现机构改革的目标。

其主要原因是，一些地方的领导怕机构改革牺牲了自己的局部利益，担心机构改革会引发种种矛盾影响自己的前途，因而在机构改革中，不敢动真碰硬，见难就退，应付了事，大事化小，小事化了。

以往的机构改革，虽然裁减了一些富余人员，但实际上并没有减轻负担，地方财政、基层单位和广大人民群众仍然是不堪重负。

据统计，目前中国有4﹒5万个乡镇，单是乡镇一级需农民出钱供养活的干部（含教师）就达1316﹒2万人，平均每68个农民
养活一个干部，许多乡镇各类机构多达二三十个，内部管理成本过高，机构重叠、冗员充斥（7）。

乡镇机构庞杂、人员众多，使乡镇财政成了“吃饭财政”。

一些地方搞各种“升级达标”、频繁调动干部、提拔干部重表面“政绩”，导致短期行为和好大喜功盛行。

一些乡镇靠负债上项目、开发房地产、搞工业园区、建批发市场、盲目发展乡镇企业，最终项目不见收益，钱收不回来，“一人出政绩，几届背包袱”，给财政留下了大窟窿。

还有乡镇机关的会务费、接待费、车辆管理费、电话费等公务行为的花费也成为隐形的行政成本。

如果把因利用职权多吃多占，甚至腐败而造成的超额职务消费计算在内，干部职务消费就更是一个深不可测的“黑洞”。

（四）行政决策不科学。

行政决策水平的高低是政府管理成败得失的基础。

决策的随意性大，政府领导人员在制定决策过程中轻视科学决策，迷心于经验决策，“拍脑袋”决策比比皆是，不按照一般的决策程序进行决策，问题的提出到拍板定案一步到位，问题的提出就是决策的终结。

决策的核心人员失职现象严重，方案的抉择取决与下属同自己的关系亲疏程度，甚至是对自己私欲的满足程度，等等，以致于出现一些低劣的决策和错误的决策。

地方政府的政策研究部门往往是看领导的脸色行事，甚至沦为领导的政策宣传机构。

重大问题征求民主党派、社会团体意见建议、也只是在决策方案确定后走形式、赶过场。

不重视信息，采集信息的方法不科学，手段落后、指令信息由上而下，反馈信息自下而上同时进行，依靠单一的行政渠道造成信息收集范围太小。

不重视信息的检索和传输，实效性差，效率低下。

现代化办公设备缺乏，即使配置了部分设备也未尽其用，电脑被沦为打字机。

决策缺乏透明度，公众对之有神秘感，监督作用实际上得不到保证，社会监督、媒体监督、人民群众监督难以发挥作用（8）。

同时乡镇政府在做行政决策时没有结合本地区本部门的实际情况，因地制宜。

以致于在贯彻行政决策过程中，下面的广大人民群众不满意，激起民愤，具体执行工作的下属不满也难以顺利实施工作，这就造成所谓的“上有政策、下有对策”的局面，这严重的影响了乡镇行政管理工作。

三、加强基层政府行政管理的对策措施
（一）理顺管理体制，转变政府职能。

1、理顺关系。

市场经济条件下的政府应该是有限政府，应当理顺三个方面的关系，一是应当理顺政府与企业之间的关系。

实行政企分开，以效益为纽带，改革政企关系，最
终实现政府公共管理权力、国有资产所有权、国有产权经营权、国有资产实体经营权的分离，这才能解决传统政企关系的矛盾和困境。

政府只维持市场秩序，保护企业的合法经营，查处非法行为。

二是应当理顺地方政府与社会的合理分权关系，以解决“管不好”的问题。

积极培育和发展社会中介组织，依靠社会中介组织的力量来管理具体的社会事务，以便集中精力进行区域经济的规划与管理。

三是理顺条块关系。

要坚持“简政放权”的方针，增强乡镇管理协调能力，将乡镇政府建设成真正统一、效能的农村社区政权组织。

对社会服务和涉农机构，应进一步下放给乡镇管理，以强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。

对跨乡镇的区域性建设和管理的机构，实行“条块结合，以条为主”的管理体制。

2、转变政府职能。

应坚持“政党” 、“政企”和“政事”分开的原则。

第一、党的领导职能同国家政权的统治职能和公共管理职能应分开。

党的领导主要是政治上、思想上、组织上的领导，政府要接受党的领导，但主要是接受其政治思想领导组织领导，并非事务性的领导，由于党政职能各不相同，这就要求政府在自己的职责范围内，管好政府职权范围内的事，独立自主地处理好日常行政事务，有创造性地管理好社会经济活动，确保党的路线方针政策得到有效贯彻落实。

邓小平同志说：“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何领导，如何善于领导的问题，这是关键。

”他指出：“党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。

”“党委不要设经济管理部门，哪些部门的工作应该由政府去管，职能要明确。

”（9）只有党政分开、撤消各级党委办事机构中与政府重叠对口的部门，还权于政府，才能使国家政权机关正常地、专心地、高效地行使自己的社会管理职能。

第二、事业单位不应承担与其性质不相适应的行政管理职能，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向。

同时将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关中分离出来，让事业单位成为独立自主的实体。

第三、理应由企业组织负责的内部经营管理工作也必须从乡镇党政机构中分离出来，乡镇政府不得随意干涉属于经济组织职能的事务，使这些乡镇企业成为独立自主的市场经营主体。

让企事业单位从行政管理型转向社会服务型转变，在增强乡镇政府行动能力的同时，合理确定乡镇政府行动的限度，将乡镇政府建设成为统一、效能、民主的基层政府。

（二）推进基层政府行政决策体制改革，使行政决策科学化、民主化。

1、改进和加强决策咨询制度。

首先，改变轻视决策咨询的现象，在现代政府决策中
咨询机构并非可有可无的部门，加强政府咨询机构的人才配备和资金投入。

其次，在咨询机构内可按学科、专业划分组织，也可以按任务、项目划分组织，使这种弹性的组织结构能够适应研究任务的经常性变化。

第三，要保证决策咨询研究的相对独立地位。

要保证决策的科学价值，就必须创造高度民主的政治环境和百家争鸣的学术空气，使决策咨询人员能够按照科学原则、畅所欲言、相对独立地进行研究。

为此，基层政府领导者应自觉尊重决策咨询研究组织和人员提供的决策服务，应正确对待决策咨询的研究结果。

同时，应从体制上保证其独立研究的权利，并采取立法措施，使之能得到法律上的保护。

第四，增强政策咨询机构的竞争性，竞争能促进决策咨询水平的提高。

重大决策问题，可以公开招标，以引进竞争机制。

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2、紧紧依靠地方政府决策信息系统。

相应地扩大信息的采集面和传递渠道，使单一的政府采集、加工、处理变为多头机构的参与，这样采集的信息才科学、全面、正确，避免决策者仅仅依靠片面的信息去作决策；尽快实现办公自动化，提高行政信息上通下达的时效性和经济性，这样有利于信息及时得到反馈和修改不适当的决策；注意利用先进的科学方法对信息进行采集加工、综合处理，避免片面性和机械性。

同时，信息的收集必须深入本地区的实际生活中，从实际出发、因地制宜，从人民的根本利益出发，以实现人民的根本利益为宗旨，这样才能保证决策的科学性、现实性和可行性。

（三）深化财政体制改革，进一步减轻政府财政负担。

1、精简机构、裁处冗员。

关键是要解决新老机构撤并、设置重复和门类繁多等问题。

乡镇机构设置过多、过细和过分分散，既浪费资源，又不能形成规模优势，更不利于社区管理以及与农村产业化相适应的社会服务体系的建设。

首先，要在宪法和有关法律赋予的权限之内，从本乡镇建设和改革发展的需要出发全面考虑机构设置，可以不设的机构坚决不设，能由常设机构承担的就不再设临时机构。

其次，分工要合理，重叠的机构必须撤消，业务相近的机构要加以合并，不设党政不分、政企不分的职能机构。

例如，可将原来的乡镇农技站、农机站、农经站、种子站、畜牧兽医站等涉农服务机构合并设置为农业服务站；将计划生育站并入乡镇卫生院；将乡镇文化站、广播站、电视台合并设置为乡镇文化发展中心。

最后，根据乡镇站所近几年机构和人员编制情况，要制定统一的乡镇人员编制方案，制定科学合理的编制与人员结构标准，严格按编制和人员结构配备人员。

这样才有利于达到精简机构的目的。

总之，乡镇政府职能机构应该是数量少、效率高、没有多余机构、没
有冗员，才能减轻政府财政负担。

2、深化财政体制改革，科学合理地界定乡镇的财权和事权，优化财政支出管理。

在现有的行政管理体制内根本解决乡镇的财政困难，必须有赖于重新界定乡镇的财权和事权。

比如，教育、卫生经费的支出是乡镇很大的财政负担，绝大多数乡镇无力负担，这些经费转嫁到群众身上，不仅征收成本极高，而且严重影响了政群关系。

所以这类公共物品和服务应改由中央和上级财政负担。

同时，乡镇也要优化财政支出管理，比如用编制立法的形式控制机构的数量和规模。

另外，行政支出、职务消费都应在科学预测的基础上制定细则，并且尽可能采用市场的方式公开、透明地实行。

“阳光”方式不失为降低行政成本的有效办法。

同时，一方面在我国已经免除农村税费情况下，以税收为主要经济来源的乡镇政府更是难以维持正常的运作，所以政府必须大力发展本地方经济，如结合本地区的实际情况发展地方特色经济，发展乡镇企业、新办特色食品加工厂，发展旅游业等等，这样不仅可以带动本地方经济的发展，还可安置一部分分流人员，缓解政府的财政负担。

另一方面，上级政府应给予大力扶持，在人力、物力、财力上给予帮助，引导和鼓励乡镇政府的发展。

（四）鼓励民主参与管理。

社会主义国家是人民当家作主的国家。

宪法明文规定，“国家的一切权力属于人民”。

人民群众有权利也有义务直接或间接参与国家管理。

乡镇政府直接接触人民群众和村民委员会更要积极创造条件，同群众保持密切联系，以吸引广大人民群众参与国家管理活动，提高人民群众的积极性与主动性，同时让人民群众更好了解政府，配合政府工作，做好行政管理工作，实现和谐社会。

第一，通过人民代表大会参与提出乡镇政府职能机构设置的方案和意见，对这些意见和方案，乡镇政府在落实中要视本地区实际情况予以接受、采纳、放弃。

第二，在职能机构内部充分发扬民主，让每个工作人员都有了解情况、发表意见的权力，有参与决策的机会，而使工作人员充分发挥主动性和创造性。

变消极为积极，变强制为合作，变被动为主动，并在干部使用中做到因才定岗、量才授职、人事相称，充分发挥每个工作人员的特长。

机构工作人员要善于集中大家的智慧和才能，统一工作人员的意见和行动，为实现乡镇政府行政管理总体目标而共同努力。

参考文献：
（1） 孙荣 徐红 《行政学原理》复旦大学出版社 2001年10月出版
（2） 尹廷《当前地方政府绩效管理与政府行为价值选择的扭曲》天中学刊
1992年12月出版
（3） 林志扬《管理学原理》厦门大学出版社 2004年6月
（4）曹沛霖 陈明明 唐亚林《比较政治制度》高等教育出版社 2005年1月
注释：
（1） 本文中的基层政府特指县以下农村乡、镇政府。

（2）陈爱金《云南行政学院学报》2005年第五期。

（3） 吴文军《多管齐下、化解县乡财政困难》
（4）（7）欧阳旻《宏观视野中的中国乡镇体制改革》
（5）（6）参见： 姜大谦《政府理论概要》 宁夏人民出版社 2005年9月出版 第256、257、259页 （8）（10）参见：谢庆奎《中国地方政府体制概论》中国广播电视出版社 1992年10月出版 第384、386页。

（9）《邓小平文选》第三卷 人民出版社 1993年10月出版 第163-177页。