论强化政府社会管理职能的基本思路与具体措施

论强化政府社会管理职能的基本思路与具体措施李军鹏一、统筹经济与社会发展迫切要求强化政府社会管理职能社会管理是政府与其它公共管理主体对社会领域和社会事务的共同管理。

当前，我国政府社会管理职能远远不能适应市场经济发展和社会全面进步的要求，社会领域的变革正成为推进中国整体改革事业的关键因素。

落实科学发展观，统筹经济与社会发展，迫切要求强化与转变政府社会管理职能，建立中国特色社会管理模式。

第一，我国经济社会发展不协调，社会发展滞后，迫切要求政府强化社会管理职能，加快社会发展步伐。

2003年我国人均国内生产总值首次突破1000美元。

根据世界发展进程的规律，在人均GDP处于500美元～3000美元的发展阶段，往往是社会矛盾最为严重的时期，各种利益关系日益复杂，很容易引发社会不稳定。

拉丁美洲和东南亚一些国家都在这一阶段出现了经济停滞甚至社会动荡，教训十分深刻。

我国社会发展滞后突出地体现在城市化严重滞后于工业化，城乡关系严重失衡，许多社会问题由此产生。

2001年，我国总人口是127627万人，其中乡村人口占62．3％，城镇人口占37．7％；城市化率为37．7％，而2000年世界城市化率为48％。

我国工业化水平已达到中期阶段，但城市化率处在较低的水平。

同时，我国教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会事业发展严重滞后于经济发展。

第二，我国社会组织形态的重大变化，要求政府社会管理方式的全面变化。

在过去的城乡二元结构和计划经济体制下，我国社会管理的基本方式是单位所有制、街居制和严密的户籍管理制度，社会成员在城镇分属不同企事业单位和政府部门；在农村，则分属人民公社。

改革开放以来，我国的社会组织形态发生了全面转型，农村人民公社体制在改革后迅速解体，家庭再度成为最基本的经济和社会活动单元；国有企业承担的大量属于社会管理职能的事务被移出企业之外而交付社会；同时，非公有制部门为代表的新生社会组织迅速成长。

随着改革的深入，我国的社会管理面临着“一变五增”的新情况，即老体制下的职工逐步弱化了对单位的过分依赖，由“单位人”向“社会人”转变；新兴的多种所有制成份的“无主管”企业增多；外来人员、流动人员的比例增加；下岗、失业人员增多；老龄人口增多；贫困人群增多。

社会组织形态的全面转变带来了政府与公众关系模式的深刻变化，迫切要求转变政府管理方式。

第三，我国社会结构的重大变化，要求政府适应利益群体多元化的社会现实，加大对社会利益结构的协调力度，建立有利于社会持续稳定发展的利益结构和利益关系。

伴随着我国工业化和市场化的进程，我国的社会结构已经发生了极大的变迁，现代社会阶层结构正在形成之中。

一是国有单位就业人员数大幅下降。

2002年，我国城镇就业人员总额为24780万人，其中，在国有单位中就业的人员总数为7163万人，仅占城镇就业人员的28．91％；比国有单位就业人数最高的1995年（当年国有单位就业人数为11261万人）减少4098万人。

（国家统计局：《中国统计年鉴－2003》，中国统计出版社2003年版，第123、126页。

）二是私营企业和个体户数与就业人数大幅度上升。

2002年，全国私营企业总户数为243．5万户，就业人数3409．3万人，其中投资者为622．8万人；全国个体户数为2377．5万户，个体就业人数为4742．9万人。

（国家统计局：《中国统计年鉴－2003》，中国统计出版社2003年版，第148－149页。

）三是中国传统的社会阶层结构发生了重大分化，形成了现代化的社会阶层结构的基本形态。

当代中国社会阶层结构由十个社会阶层构成：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层和城乡无业失业半失业阶层。

在改革前，基于高度的计划体制和高度统一的社会管理体制，组织和群体利益依附于国家利益。

改革开放以来，随着市场化与国际化的过程，利益主体多元化的局面已经形成，传统社会组织与群体利益主体形成了独立利益意识，新的社会阶层也不断崛起，不同利益阶层形成了不同的利益要求、利益表达方式与群体间关系模式。

同时，我国不同群体间利益分化加剧，收入差距拉大，成为诱发社会矛盾的根源。

随着不同利益主体之间经济利益关系的进一步分化，就可能形成不同的政治要求，社会矛盾就有可能演化为政治矛盾。

因此，通过社会政策调整，防范重大社会矛盾、实现社会协调发展应成为我国的基本政策着眼点。

第四，我国政府与社会关系的重大变化，要求改变以政府为唯一中心的“单中心”治理结构，建立政府与其他公共管理主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构。

改革开放以来，我国在改革政府与社会关系方面迈出了较大步伐，如推进社会事业社会化、加强城市社区建设、加强农村基层自治组织建设、培育发展民间组织等等。

但是，我国在社会管理方面的改革远未到位，主要表现在：社会中介组织或第三部门还未真正成为政府职能转移的载体，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，公民社会的发育仍显迟缓，社会资本的开发利用不足，社会的自主性及自我组织能力不够强，各级官员的新的治理观念还未树立等等。

二、强化政府社会管理职能的基本思路强化政府社会管理职能，必须以建立权利社会为核心，实现以人为本的社会发展过程；必须科学确定政府与社会的定位，探索中国特色社会管理的模式；必须将政府社会管理职能的重点放在对新型基本社会关系的管理上，建立社会主体之间平等、民主的社会合作机制。

1．以建立权利社会为核心，实现以人为本的社会发展过程我国政府社会管理的根本目标是要建立权利社会，实现以人为本的社会发展过程。

权利社会是指公民享有各种政治、经济、社会和文化权利，政府权力来源于公民授权、政府的根本责任是保障公民权利，实行社群合作和社会互助这样一种社会政治状态。

建立权利社会，核心是制定和实施以发展公民普遍权利为导向的社会政策。

权利社会的实质是以人为本的社会发展过程。

1995年3月，联合国在丹麦首都哥本哈根召开了社会发展世界首脑会议，通过了《哥本哈根宣言和行动纲领》，成为全球社会发展的纲领性文件。

我国政府积极参加了1995年社会发展问题世界首脑会议，以实际行动落实在首脑会议上作出的承诺，这标志着我国在以经济建设为中心的同时，又把社会发展摆上了国家发展的战略议程。

哥本哈根宣言提出了政府社会政策的一些基本承诺：创造一个能够使人民实现社会发展的经济、政治、社会、文化和法律环境；促进全面就业，将全面就业作为政府经济和社会政策的基本优先事项；建立稳定、安全和公正并基于促进和保护所有人的人权以及基于不歧视、容忍、尊重多样性、机会平等、团结、有保障和所有人包括处境不利和容易受伤害群体和个人都参与的社会，以此促进社会融合；促进对人的尊严的充分保障和实现男女平等和公平；促进和实现人人平等地享有良好教育、在身心健康方面有可以达到的最高标准和人人享有基本保健服务的目标等等。

人类尊严、所有人权和基本自由、平等、公平和社会正义是所有社会的基本价值。

体现在社会发展上面，主要是指人民的福利需要行使全部人权和基本自由，以及获得良好教育、保健和其他基本公共服务，在社区内发展和谐的关系、社会融合等等。

强化政府社会管理职能必须建立在权利社会的基本价值观念的基础上，以建立权利社会为基本目标。

2．科学确定政府与社会的定位，探索中国特色社会管理的模式社会管理模式是以正确处理政府与社会的关系为准则，合理界定政府与社会的职能与作用，由政府、非政府组织与非盈利组织、公民等公共管理主体共同治理，以政府调控、社会组织和公民协同参与为基本格局的系统整体。

在社会管理中，政府、市场、社会组织各处于何种地位，发挥怎样的作用是社会管理模式中的核心内容。

不同的国家因为国情不同，政府、市场与社会组织在社会管理中的地位和角色不同，而形成了不同的社会管理模式。

在西方市场经济体制国家，社会组织的能力较强，在社会管理中的作用相当大，政府只是作为社会组织力量的补充。

我国社会管理模式的确立，则必须立足于我国的国情。

在计划经济时期，我国实行的是国家与社会高度同一的“大政府、小社会”、“强国家，弱社会”的管理方式，抑制了社会的发育生长，使社会缺乏自主管理、自我发展的能力。

随着中国的重大社会变迁，政府和社会的关系发生了重大改变，相对独立的公民社会已初步形成，社会结构由总体性社会向分化性社会改变。

在全面完善社会主义市场经济体制的条件下，中国特色社会管理的模式是“小政府、大社会”、“强政府、强社会”的“强政府、大社会”的社会管理模式。

首先，由于我国政治制度的所决定，党和政府在全社会中处于领导和协调的中心位置；而且，我国社会组织的培育与发展还是一个相对较长的过程，社会事业的投入还需要政府公共财政的较多投入，这都决定了我国的政府相对社会而言是一个“强政府”。

在我国，政府一方面承认社会的相对独立性和自主性，并为社会提供制度性的法律保障；另一方面，政府对社会必须进行必要的调节和干预，政府要制定社会管理政策与统筹规划、进行社会宏观调控与利益结构调整、提供公共投入与社会服务、进行法律监督与信息引导等等。

但是，政府对社会的管理并不是替代社会，而是对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行仲裁和协调；政府干预的范围不是社会能自行按契约性法规予以管理的领域，而是社会无力自我调节的领域；其管理手段主要是法律法规手段，辅以必要的行政和经济手段。

其次，在市场经济条件下，我国的社会是一个“大社会”。

随着社会主义市场经济体制的不断完善和政府职能转变的进程不断深入，我国国家与社会、政府与社会的关系出现重大变化，非政府组织不断生长、基层自治不断完善、社区建设不断发展，公民社会基本成形。

据民政部《二00三年民政事业统计快报》，2003年末，我国共有民办非企业单位12.1万个，而1999年我国仅有民办非企业单位0．6万个；共有各种社会团体13.7万个，比2002年增加0.4万个。

据民政部《二00二年民政事业发展统计报告》，2002年，全国共有1734个县（市、区），45.2万个村进行了村委会选举（含罢免后的重选和村村合并后的改选），3.8亿人参加了选举；2002年底,全国设有居委会（社区居委会）8.5万个,村委会68.1万个。

我国公民社会的形成是构建“强政府、大社会”的中国特色社会管理模式的基础。

“大社会”的基本含义是：政府的权力来源于人民，公民社会对政府有监督制约作用，公民参与管理国家与社会事务；同时，社会组织既是社会公共管理的客体，也是社会管理的主体，社会自治就是社会的自组织管理、自组织服务、自组织发展和自组织满足。

中国的社会管理是以政府这主导、社会组织为中介、社区为基础、公众广泛参与的互动过程。

3．将政府社会管理职能的重点放在对新型基本社会关系的管理上，建立社会主体之间平等、民主的社会合作机制。