我国中部农业型乡村土地管理的问题及对策研究——以H省Y市S村为例

资源・环境　农村经济与科技２０１７年第２８卷第０９期（总第４１３期）　我国中部农业型乡村土地管理的　问题及对策研究　以Ｈ省Ｙ市Ｓ村为例　何娜娜’。孟鑫　（１．中电建路桥集团有限公司，陕西西安７１００００；　２．西安市新城区机关事务管理局，陕西西安７１００００）　

［摘要］随着社会经济的发展，我国的农村也在不断发展分化，当代的中国农村依照土地类型可以分为两大类，一类　是“农业型乡村”，另一类是“城中村”或“城郊村”。我国的农村９０％以上属于农业型乡村，对农业型乡村土地管理　的研究关乎我国广大农民的根本利益，也关乎我国１３亿人口的粮食安全。选取一个典型的中部农业型乡村——Ｈ省Ｙ市　ｓ村为例，遵循发现问题、分析问题、解决问题的思路，站在国家行政管理和基层民主自治的角度，通过典型调查法和访　谈法对我国中部农业型乡村土地管理的问题和对策进行研究。　［关键词］农业型乡村；土地管理；村级治理　［中图分类号］Ｆ３２１．１　［文献标识码］Ａ　

“农业型乡村”这一说法是随着近年来我国社会发展而提　出的，由于工业化和城市化的加速，我国农村土地的性质开始　分化。著名学者贺雪峰（２０１０）在《地权的逻辑》一书中提出　了农村土地的两幅图景，一是城郊和城中村土地的图景，这些　农村土地转化为了非农使用的建设用地，城中村农民则享受着　社会经济发展带来的土地级差收益，通过出租房屋等方式获得　较高收入；二是农业型乡村，其地理位置一般远离城市，土地　主要发挥其农业用途，地价不高且缺少增值空间，农民依托人　均６６０多ｍ。地，通过务农或者务工的方式来获得收入，很少　从土地上分享土地非农使用所产生的级差收益。而我国的农村，　９０％以上还属于第二幅图景，并且在短时间内都不会改变，所　以研究农业型乡村土地管理的问题是解决我国“三农”问题的　关键内容之一。　１　Ｈ省Ｙ市Ｓ村（以下简称“Ｓ村”）土地管理　现状　１．１　Ｓ村概况　Ｓ村位于２８。Ｎ，属于亚热带季风气候，以山地丘陵地形　为主，山林面积９７．６８　ｈｍ　，水田面积８１．０７　ｈｍ２，土壤性质为红壤，　粮食作物为水稻。Ｓ村共有１６３５位村民，其中老年人（６０岁以上）　３５８人。人均月收入８００元以上，主要收入来源为务工、务农　和承包收入。由于ｓ村没有区位优势，没有矿产资源和充足的　廉价劳动力，难以引进工业项目，在自然景观方面没有独特风　景，难以发展旅游业。综合以上社会经济状况，ｓ村具备农业　型乡村的特点，是我国中部地区农业型乡村的一个典型代表。　１．２　Ｓ村土地利用情况及存在的问题　自１９８１年起，Ｓ村实行土地承包责任制，水田全部归村　民承包，３０年承包责任制；山林在１９８３年依人口每人分配　１３３ｍ　柴山和６７ｍ　竹山，村民的自留山一共４０．５３　ｈｍ　，承包　期为７０年；村集体有竹山ｌ５．０７　ｈｍ　，承包期为２０年；茶叶山　为集体山，受益由承包的个体和村集体七三分，承包期为２０年。　随着国家对“三农”问题的重视提升，与其他农业型乡村　一样，Ｓ村享受到了国家政策带来的好处，农民的收入水平有　所提高，土地单产量有所增加，但在土地利用上仍然存在许多　问题，主要总结有一下几点。　１．２．１　抛荒现象严重，土地浪费较大。由于Ｓ村空心化严重，　全村８０％的青壮年基本都外出务工。这些外出务工的农民的　耕地处理主要是外包形式为主，个别仍然自主经营，选择外包　的农民用３８８０元／ｈｍ　左右的价格外包给其他农户进行耕种，　土地还可以得到合理利用，但是自主经营很容易出现抛荒现象。　根据实地走访调查，Ｓ村有部分水田由于承包责任人外出务工　而被荒废，此外，由于家庭青年劳动力外出务工，老年人无法　完成耕种，有部分良田被改用作菜地。　１．２．２　农田水利基础设施有所改善，但仍然处于落后状态。　１９５７年ｓ村建立了第一个水库，也是目前为止ｓ村的唯一一个　公共农田水利设施。该水库建成之后由于磨损出现了渗漏现象，　２００３年村内５位老人组建了夕阳红组织，对外自筹资金来对水　库进行维修，维修之后的水库虽在一定程度上发挥了对防洪抗　旱作用，但还是存在许多管理问题。一方面，ｓ村在水库管理　方面几乎缺乏经验，并且缺乏合格的管理队伍，没有专业技术　人员，很难科学合理地处理水库的运营与使用；另一方面，ｓ　

［收稿日期］２０１７—０４一Ｏ８　［作者简介］何娜娜（１９９４一），女，湖南益阳人，本科，中电建路桥集团有限公司员工；孟鑫（１９９２一），男，陕西西安人，本科，西安市新城区机关事务管理局职工。　

－３６－　何娜娜，等：我国中部农业型乡村土地管理的问题及对策研究　资源・环境　村虽然有这一个水库，但还没有修建沟渠，不能与水库配合发　挥灌溉作用，并且设备陈旧，水库管理工作所需设备包括大坝　安全观测、防汛抢险设施和水情测报等的缺失，导致了水库管　理工作的盲目进行，使得水库产生的防汛抗旱能力较低。　１．２．３　农业生产机械化水平低，农用地产出率有待提高。目前　Ｓ村的农业生产大部分还停留在人力劳动，比如禾苗的种植是　通过人力插秧或者抛秧的方法，水稻的生长过程中人工喷洒农　药，只有在犁田和水稻收割这两个流程中会使用到小型的犁田　机和收割机。由此可见，整个农业生产环节机械化水平低，导　致农业生产效率低且劳动时间长，而村内大量的兼农户由于进　城务工往往不能对土地投入大量的精力。此外，由于村内耕地　形状大小不规范，海拔有高有低又非常零碎，每家每户的农田　都是分散的，不利于农业灌溉和机械化生产，农业生产效率难　以提高。　２　Ｓ村土地管理问题原因分析　２．１　管理主体缺乏动力导致监管不力　在农业型乡村土地管理过程中，政府部门和村级组织由于　缺乏管理动力，导致对土地利用的监管不足，最终使得违法用　地和抛荒现象时有发生。　一方面，乡镇国土所监管不到位。《中华人民共和国土地　管理法》第六章第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政　主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”　对于管理区域内存在的这种抛荒现象，基层国土所本应该发挥　监督职责并依法终止违法用地现象，但由于农村土地分布广阔，　面积大，抛荒土地零散，分布广，甚至地理位置偏远，交通不便，　要有效实现监管这些农村土地需要投入大量人力、物力、财力，　监管难度大。另一方面，基层自治组织缺乏监督。基于中国的　乡土文化，农民较容易掌握本村庄的土地利用情况，所以村级　组织很方便获得第一手资料。但是村民自治组织缺乏监管本村　土地的激励因素，对土地监管缺乏利益驱动，因此，难以调动　农村集体经济组织或村民委员会对农村土地进行日常的监管。　２．２　缺乏服务理念导致管理方式官僚　由于缺乏服务理念的指导，导致管理方式的官僚化，农民　意愿表达不畅，最终使得农业型乡村土地管理效率低下。　以Ｓ村柴山的外包为例，２００８年西施公司进驻Ｓ村承包柴　山，给原山主的报酬为十年７４６０元，ｈｍ２地。但是林地外包村　委会未征求村民意见，只发放了承包合同，未说明情况。村民　认为自己并未得太多利益，反而村干部从中获利颇多，所以在　土地外包过程中，有两户村民强烈反对将柴山外包，村干部通　过反复协调仍然没有取得成效。而为了外包柴山的整体性，ｓ　村村委决定另外划分柴山给这两户村民作为补偿。整个过程不　仅花费了大量的人力，也耗费了许多时间，严重影响土地管理　效率。　在农村土地管理中，类似上述的官僚主义时有出现。不少　村干部和基层国土管理部门工作人员处理公共事务存在被动应　付等问题，做事只求上级满意，向上级交代而非为人民服务。　个别领导干部在土地管理的决策活动中，轻视法治，独断专行。　不做深入细致的调查研究，又不拓宽村民意愿的表达渠道，不　能从人民群众的根本利益出发，脱离土地管理实际，再加上农　村土地管理过程中公共利益与官员私利之间存在冲突，使得农　村土地管理中矛盾不断，最终使得农村土地管理效率低下。　２．３　管理环境变化导致管理难以落实　随着社会经济的不断发展，土地管理所处的行政生态的各　要素都在不断变化。行政生态的变化对农村土地管理产生了新　的挑战。　首先，我国中部农村土地零碎且分散，导致土地管理集体　行动成本增加，公共设施建设困难。新时期，土地承包经营权　中有了所有权的要素，农户拥有更大的土地权利就意味着个体　农户有更大的不服从村民组集体的权力，有更大的对抗村民组　内大多数农户决定和利益的能力。更大的土地权利并不意味着　更多的收入和收益，而是更高的集体行动成本，更少的集体妥　协，更难对付的“钉子户”，和更加无法防止搭便车。当村社　集体退出时，农民集体行动的成本就更高。　其次，我国的城镇化加速发展，但并非所有的农民都能　进城并安顿，农民从农村转移出来还有一个漫长的过程。大多　数农户家庭要维持一个超出温饱的生活水准，需要同时具备务　农和务工两种收入。农村土地不仅是农民的最后保障，而且是　农民获得基础生活资料从而体面地完成劳动力再生产的重要一　环。我们不能选择贫民窟式的城市化，而应该考虑到农民工进　城后在城市的生活水平。　再次，政策环境发生转变，２０１４年国务院提出了《关于进　

一步推进户籍制度改革的意见》，户口登记制度统一后，将不　再以农业户口与非农业户口为依据区分农村人与城里人，改为　根据居住地的不同来区分城镇人口和农村人口，根据从事的职　业区分农业人口与非农业人口。但我们必须承认，由于城乡发　展不平衡，居住在农村的居民与居住在城里的居民原先存在的　待遇差别的消除，需要有一个过程，需要加快推进基本公共服　务均等化、加快推进城乡一体化发展，同时还要维护好农民的　土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权。户籍制度　改革对农村土地管理提出了新的要求，农村土地管理不能强迫　农民进行不可逆转的城市化，即获得了城市户口，但是失去了　土地。　此外，随着社会文化水平的不断提高以及互联网的逐渐普　及，沟通网络进一步发展，在农业型乡村也有部分村民使用智　能手机，通过网络进行沟通交流，获取信息的渠道得到扩大，　但不论是村级组织还是基层国土所都忽视了这一信息平台，在　土地管理信息的获取和发布渠道方面还有进步的空间。　

３　完善中部农业型乡村土地管理的对策　Ｓ村土地管理所面临的问题在大部分中部地区农业型乡村　也出现了，针对这些问题，本文将分别从制度和管理执行的角　

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