专家视角：《上海市城市总体规划（2017—2035年）》解读

专家视角：《上海市城市总体规划（2017—2035年）》解读作者：本刊编辑部来源：《上海城市规划》 2018年第2期上海2035有诸多亮点和突破。

首先内容更全面。

规划提出打造具有国际影响力的社会主义现代化国际大都市，将国际化提升到了更高层次，同时涵盖了科技和文化的内容。

另外，过去的总规只是从城市自身角度来看，而这一版上海总规谈到了区域协同和区域一体化。

其次思考更理性。

新版总规提出了以前规划没有的底线约束，并且把生态放在了非常重要的地位。

“卓越的全球城市”、令人向往的“创新之城、人文之城、生态之城”，这几个方面的概括也非常具有创新性。

同时，这版总规也贯彻了中央城市建设工作会议的一些精神，与国家大政方针有密切关系。

此外，编制方法更具示范性。

编制规划前就对18个课题进行充分研究，针对一些城市问题提出总体发展思路，所以这轮总规无论是总体思路、编制方法、技术手段，还是“1+3”的规划成果、“开门办规划”公众参与方面，相比以前都有很大进步。

同时这轮总规也不单单是上海市城市规划设计研究院的力量，还集合了同济规划院、中规院上海分院、地调院等多方力量为上海群策群力。

联合国伊斯坦布尔人居会议提出“安全、健康、幸福、充满希望的城市”，我觉得这样的城市才是满足老百姓基本要求的城市。

上海2035提出打造15分钟生活圈，提出绿地、轨道交通网覆盖率，提出每个10万人以上的新市镇都要通地铁，这些都体现了“以人民为中心”。

但是总规不可能解决所有问题，现在我们意识到城市规划是一个公共政策，要结合两规融合，多规合一，包括城市规划、社会发展规划、经济发展规划、土地使用规划等，一起寻求解决方案，同时实施措施也要仔细落实。

目前，全国很多城市都在编制总规，上海2035在编制方式、规划前瞻性，以及城市弹性等方面都能够为其他城市提供一些启示。

编制方式上，很重要的一点是先要有一个对原有总规的评估，然后对新一轮总规进行预评估，明确原来的规划里缺什么，应该补什么。

另外，事先要研究一些课题，将城市中出现的现状及问题研究透彻以后再编制规划。

编制规划的时候，先编一版纲要很重要，从顶层设计看城市到底如何发展，帮助规划师理清思路。

此外这轮上海总规的公众参与也是很值得借鉴的。

前瞻性方面，上海2035文本里写明立足2020、展望2035、梦圆2050，设定一个更高的目标，想得更为长远，这也为各地规划院提供了一些经验。

有关城市的弹性、灵活性，一方面是韧性城市的推广，提升城市应对各种环境变化、自然灾害的能力，包括贯彻住建部提出的“城市双修”——生态修复、城市修补。

另一方面是空间上的“留白”，这是所有转型发展的城市都需要考虑的问题。

从“人文之城”的建设角度，我对上海文化建设的下一步发展主要有3点建议。

第一要培育城市文化，包括培育城市居民成为“卓越的全球城市人”。

上海已经有一些文化设施来培养大家的艺术水平、艺术情操，但恐怕还要再大众化一点，需要适应不同层次的人的需要。

过去上海具有多元的文化，但现在好多都没有了，比如京剧团、越剧团等，我们需要慢慢恢复上海的特色，提升我们的文化自信和文化自觉。

第二是基础教育中的美育方面。

目前孩子接受的熏陶都是技术性的，而不是以文化为出发点。

实际上文化培育与价值观有关系。

比如上海建设重大设施、造大歌剧院，但没有培育市民对歌剧的欣赏能力。

欣赏歌剧除了有钱有闲，还要有文化修养才行。

所以只有硬件还不够，演出场次、观众数量也需要提升，当前的人文教育本身还有很大发展空间。

第三要培养本地驻场剧团。

过去黄浦区有许多剧场、影剧院，现在想一点点恢复，但缺少从事这方面工作的专业人员，驻场的剧团都消失了。

现在唯一有驻场剧团的是上海交响乐团。

上海的文化建设还有大量工作要做，要有顶层设计，提出目标，并制定措施。

上海2035比之前有很大进步，提出很多具体的指标，比如文化保护控制线、生态保护控制线、历史建筑保护、风貌道路、风貌河道等，把过去只是对城市历史文化资源的保护，扩大到整个市域，扩大到郊野。

总规具有指标性，而上海的文化事业发展则需要调动全社会的力量一起努力。

上海2035的理念创新不在于提出“卓越的全球城市”作为城市发展的目标愿景，而是提出了发展模式转型，也就是从高速度增长到高质量发展，追求高质量发展是重中之重。

上海2035提出的发展模式转型包含3个方面。

一是底线约束，涉及人口、土地、生态和安全4个维度，特别是在全国范围内率先提出了规划建设用地的负增长。

在“卓越的全球城市”总目标下有3个分目标，包括繁荣创新之城、幸福人文之城和韧性生态之城。

繁荣创新之城关注的是经济和科技维度，幸福人文之城关注的是社会和文化维度，韧性生态之城关注的是生态和安全维度。

二是内涵发展，包含创新驱动、城市更新、提升品质、城乡一体和区域协同等。

三是弹性适应，首次在城市总体规划中建立空间留白机制（战略预留区），规划是面向不确定的未来发展，留白是面向未来的智慧应对。

人口、土地、生态和安全维度的底线约束就是为了应对人口、交通、环境、资源等方面的大城市病。

一是人口。

上海的人口增长不仅仅取决于上海本身，如果全国的区域发展差距依然很大的话，人口就会继续涌向北上广深。

所以，我们不能无限制地提供建设用地，必须守住规划建设用地的底线。

另一方面，上海土地低效利用的问题也很严重，要把闲置土地和低效土地的潜能释放出来，就要进行体制改革。

二是交通。

上海世博会留下的最宝贵遗产就是轨道交通网络。

从申办世博会时的65 km，到世博会开幕时的420 km，再到如今的660多km，轨道交通基本形成了网络。

只要轨道交通网络越来越完善，小汽车就不会发展很快。

三是环境。

比如PM2.5有3个主要来源，包括交通、建筑和产业排放。

对发展中国家来说，相当部分的PM2.5来自产业排放。

随着产业结构转型，上海的环境也会逐渐改善的。

四是资源。

土地是上海最重要的发展资源，规划建设用地规模负增长和空间留白机制都是为了更为高效地利用土地资源。

我们知道，城乡规划的核心是发展资源的空间配置，所以公共服务设施均等化是城乡规划中“以人民为中心”的重要抓手。

我认为，公共服务设施可以分为3种类型。

一是公交网络，其中最重要的是轨交网络，它是广大市民获得其他发展资源的基本条件，需要分析轨交网络与常住人口分布和就业岗位分布的空间匹配。

上海2035提到，轨交站点600米范围要覆盖50%以上的居住人口和55%以上的就业岗位。

二是15分钟社区生活圈，包括社区层面的文教体卫、养老和行政服务等。

我们也要关注城市级公共服务设施分布的均等化，比如三甲医院以往过于集中在中心地区，现在要建设分院，让每个新城都有一处三甲医院。

三是公共开放空间，上海2035明确，400平方米以上公园和广场的5分钟步行覆盖率达到90%以上。

上海2035提出的发展模式转型，也许是其他城市可以借鉴的。

新一轮的城市发展更为注重品质提升，与众不同的城市生活方式是城市竞争力的重要组成部分，因为富有特质的城市生活方式将会吸引人才，而人才决定了城市的未来发展前景。

我们认为，国际视野下的全球城市竞争力可以归纳为3个实力维度和4个能力维度。

3个实力维度包括经济影响力、科技影响力和文化影响力，经济影响力是全球城市的首位维度，而科技影响力和文化影响力则是重要维度，不可或缺。

4个能力维度包括体制资本、人力资本、环境资本和物质资本。

全球城市的3个实力维度受到4个能力维度的制约，廉洁公正的体制资本、精英汇聚的人力资本、绿色安全的环境资本、高效宜居的物质资本为全球城市的经济、科技和文化影响力提供必不可少的支撑条件。

在上海2035的目标愿景研究过程中，我们考察了很多全球城市排行榜，得出3个初步结论：一是在各类全球排行榜中，上海的地位都在逐年上升；二是在全球影响力中，上海的经济影响力高于科技影响力和文化影响力；三是在经济影响力中，上海的门户城市属性（境外跨国公司分支机构）高于中心城市属性（本土跨国公司总部）。

上海已经进入全球城市行列，但各个维度表现差异明显，应当强长板和补短板，在继续提升经济影响力的基础上加速提升科技影响力和文化影响力，在继续优化物质资本的基础上加速优化体制资本、人力资本和环境资本。

“卓越的全球城市”应当在3个实力维度和4个能力维度形成全方位的竞争优势。

我认为上海2035中有3个亮点。

第一，“卓越的全球城市”发展目标。

新一轮上海城市总体规划对于未来愿景的描述是“上海将建设成为卓越的全球城市”，并提出要建设成为“国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”，以及“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。

可见上海对于建设“卓越的全球城市”这一目标有了更具高度的思考。

其一，该目标分为3个层次：第一层是经济竞争力，包括金融、航运、专业服务、贸易等；第二层是创新支撑力，包括科技创新和文化创新；第三层是可持续发展支撑力，包括交通可达性、经济就业、社会包容、环境宜居等方面。

其二，建设全球城市有两个重要的维度要考虑：一个是城市在世界上的竞争力，即竞争维度，以全球城市领先者为目标；另一个是城市本身的吸引力，即支撑维度，以建设可持续性城市为目标。

上海的发展目标将这两个重要的维度互相联系并表达出来，金融、科技等方面是竞争维度，而支撑维度是经济、社会、环境，对应的就是产业支撑、人文支撑、生态支撑。

其三，上海建设全球城市虽然规划的范围是上海市域，但实际面向的一个是国际、另一个是区域即长三角。

上海2035中，通过城市的空间资源布局，将这2个“面向”表达出来：中央活动区是全球功能的载体，由中心向外，郊区具备的是专业性功能，比如虹桥以西面向长三角区域，承担辐射功能较多。

第二，发展规划中的绿色导向。

我认为上海2035是上海迄今为止绿色成色最足的城市总体规划，可以从战略层面、发展层面、指标层面来理解。

其一，不是项目层面破碎化的绿色，而是战略层面由红线穿织起来的绿色。

战略思想上的绿色，集中表现在“底线约束、内涵发展、弹性适应”这个规划指导原则之中。

这意味着上海要从增量扩张时代进入存量优化时代。

其二，不是只有生态环境保护的绿色，而是还有经济社会发展的绿色。

一方面，在生态之城分目标中，对上海未来发展在生态、环境、资源3个方面的目标有整体性的布局谋划；另一方面，把绿色思想渗透到城市形态、创新之城、人文之城的建设之中，强调产业、交通、建筑等方面的源头绿色。

这样就把生态的绿色化与发展的绿色化整合起来了，这正是可持续发展背景下新版全球城市的要求和内涵。

其三，不是低水平自我满足的绿色，而是可以与国际先进对标的绿色。

上海2035冲破了思想保守，提出到2035年，一些重要的发展指标要达到国际水平，要能够与纽约、伦敦、东京等对标。

于是除了经济和社会指标之外，绿色生态方面的指标也有大幅度的提高。

第三，可持续发展理念的融入。