构建新型农村金融体系

构建新型农村金融体系

农业是国民经济的基础，农村金融在市场资源配置中起着关键性的作用，发展农业经济、增加农民收入离不开农村金融提供连续持久的支持。在目前的新形势下，重构适应社会主义新农村建设需要的现代农村金融体系，有效发挥农村金融在农业经济中的作用非常重要。

农村金融体系的基本现状

我国目前已经形成了以农业发展银行、农业银行和农村信用社正规金融为核心，民间金融为补充的农村金融体系

这种体系初步改变了我国县域金融机构长期以来存在的政策性、商业性和合作性功能混淆不清、机构单一的局面。但是，我国农村融资难的困境并没有得到根本改善，问题反而更加突出。集中表现在农村经济发展的资金投入严重不足、资金流向城市趋势明显。

改革开放以来，党中央高度重视农业，采取了一系列扶持农业的政策措施，农业取得了长足的发展，但“薄弱环节”的地位并没有改变。农业基础设施建设滞后，抵御自然灾害和风险的能力不强，农业综合生产效益低下，农村金融环境总体上看仍然比较差。主要表现：

信用缺失。其一法制环境不完善，金融债权缺乏保护。农村与城市法律环境相比，仍存在着许多问题：普遍存在着“法律行政化”的问题，”胜诉率高、执行难”的问题普遍存在，农民可担

保资产不足，没有一部《合作金融法》来保护农村信用社的合法权益。欠缺完善的法制环境，必然挫伤农村金融机构信贷投入的积极性。其二农村信用管理滞后，征信体系不健全。诚信环境的缺失是导致农村金融环境恶化的直接原因。其三信息披露失真，银企关系变异。农村企业和个人依赖金融部门贷款较为普遍，但私营个体企业财务制度极不健全，做假账、提供虚假会计信息，“上报政府产值高、上报税务销售少、上报银行效益好、上报法人是实效”的现象普遍，金融机构难以掌握企业执行国家会计和审计准则的真实情况和企业运行的真实质态，信息不对称、贷前调查难的问题客观存在，给信贷留下了风险隐患。特别是由于金融同业竞争日益加剧，金融机构为谋求资金使用出路竞相降低贷款门槛甚至违规操作，给金融行业自律和合规经营带来了致命伤害。其四经济金融错位，诱发金融风险。中央一再强调支持“三农”发展，但一些银行却竞相在农村争抢存款份额，支农信贷投放逐步缩减，直接导致农村发展资金被不断抽调，加之金融部门之间发展极不均衡，非正规金融活动极不规范，不仅给农村金融生态的自我调节带来障碍，而且造成信贷投放与农村发展资金需求不相称，为农村发展带来阻碍。

保障体系滞后，抵御风险的能力弱。农村经济受自然条件、市场环境、政策因素的影响较大，农民抵御风险的能力弱，客观上导致银行投入的信贷资金的风险较大。面对存在的风险，却在风险的控制上缺乏必要的手段。目前我国尚未开办农业政策性保险业

务，而农村种养业商业保险业务因多重因素的影响发展仍非常滞后。

缺乏有效的贷款担保手段。农民的资产主要是房产和一些生产资料。农村的房产一方面变现难，另一面属生活必需品，按照最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》，不具备抵押担保的条件。农民的生产资料比较复杂、难定价，也不能作为抵押担保物。

金融秩序不容乐观。农村是金融管理和金融服务的薄弱环节，加之农民缺乏金融常识，法律意识淡薄，这就给非法集资和民间高利贷的产生有可乘之机。

当前农村金融体系对新农村建设的不利影响

随着我国市场经济的建立，金融环境的好坏将影响资金的流向，由于农村金融环境较差，对资金的吸引力较弱，已严重影响农业的发展，也对新农村建设带来了不利的影响。

商业银行淡出农村金融市场。过去我国的金融改革没有充分考虑农业的利益，商业银行改革后没有顾及支农的信贷需求。商业银行深化改革，信贷资金讲求安全性和效益性。但由于农业的脆弱性和承贷者的信用度差，贷款风险大，商业银行对农业贷款的积极性不高。伴随着企业改革，商业银行对农业服务机构的支持也在减弱，如过去的农资、供销部门改制后许多变成个体经营，很难取得银行贷款，致使农民购买的化肥、农药、种子等农用物资不仅价格高，而且质量难以保证。商业银行逐渐退出农村金融市

场，收缩机构，保留的机构也只是以吸收存款为主，很少贷款，把吸收的存款上存到上级行以获取较高利润。

农业政策性银行支农的作用不大。农发行是我国惟一的农业政策性银行，农业银行等商业性银行逐步退出县以下农村金融市场后，应弥补农村金融市场的缺陷，承担起支农的重任。但由于农发行目前存在着职能定位不明，运行机制不健全等问题，业务范围受到限制，影响了政策性金融作用的发挥，对农业的信贷支持难以满足新农村建设的需要。

农村资金向城市转移，制约了对农业的信贷支持。随着交通的便捷，再加上中国农村怕露富的观念，许多较为有钱的人往往把钱存到城里。加上农村信用社结算渠道不畅，而邮政储蓄、国有商业银行由于人员素质、结算网络、服务质量的优势，使农村信用社存款份额逐年下降。

农村信用社的贷款种类单一。农村是以农户为基本单位占主要成分，农、工、商、贸等经济组织并存的经济结构。目前农村信用社主要以发放农户信用贷款为主，信用村镇推不开的地方发放担保贷款。这些贷款主要支持农业季节性生产的需要，属于低层次的资金需求，解决的只是温饱型的资金需求，而并非小康型的资金需求，因而，无法满足新农业发展的资金需求。

构建新型农村金融体系

人民银行要充分发挥中央银行货币政策的作用。一是要增加农村地区的信贷投入，促进信贷资金向这些地区倾斜。国家在制定经

济发展政策和货币信贷政策时，应考虑到农村经济发展中的切实困难，对农经济发展制定一些优惠政策，如增加政策性贷款投入、实行城区差别利率政策等，以扶植促进发展，实现经济的均衡发展。二是要督促金融机构加强贷款营销，建立贷款营销的激励约束机制。督促各金融机构要在完善贷款风险约束机制的基础上，积极研究创新贷款营销的激励机制，建立客户经理制，科学合理地制定信贷人员发放、回收贷款的综合考核办法。在加强贷款质量考核的同时，要加强对利润和资金周转速度等指标的考核。对不良贷款的责任要客观公正地评价和认识，发挥金融业支持农村经济发展的资金主渠道作用。三是争取股份制商业银行等其他金融机构设立分支机构，积极创办新型的“社区银行”，改变货币政策传导过分依赖国有银行的局面。

明确农业发展银行的职能定位。通过改革进一步完善农业发展银行的体制和机制，明确农发行的职能定位，拓宽其业务范围，完善其支农功能，服务于新农村建设。同时按照现代银行和管理理念、经营模式，实现自身的转变和跨越式的发展，逐步成为集政策性和开发性服务于一体，具备综合性金融服务功能的现代农业政策性银行。

推进国有商业银行的机构改革。首先，遏制商业银行的机构、业务萎缩，各家商业银行在县域范围内保留相当数量的机构，发挥其为“三农”服务的功能；同时商业银行要在强化管理、防范风险的基础上减少资金上存，适当下放基层行的贷款审批权，加大

信贷投放力度；积极开展适合县域经济需求的金融产品创新，增加金融服务内容，提高金融服务水平。其次，组建地方性的股份制商业银行。该机构可由地方政府和四大国有商业银行的县级分支机构牵头，农信社、企业以及个人等均可出资，采取自主经营、自负盈亏、风险自担、自我发展的现代企业管理制度，主要服务于县域工商企业，来弥补国有商业银行退出后的中小企业贷款难的缺陷，更好地适应县域经济发展的需求。

深化农村信用社改革，发挥金融主力军作用。农信社是面向中小农户、个体企业和小型乡镇企业的，贷款灵活方便、网点较多，并深入基层，具有地缘优势。针对目前农村金融现状，为扩大和提高农村信用社的自身能力和对地方经济发展的作用，应对农村信用社由于体制、政策形成的历史包袱给予一定的政策核销，使其轻装上阵，并扩大农村信用社的利率改革试点范围，使其经营灵活，扩大来源，增加投入，给予其当前在农村环境下发展壮大的有利条件。

构造有适度竞争的农村金融体系。对一般商业贷款，形成农村信用社、地方商业银行和农业银行竞争的局面；对到户贷款和小额信贷，形成农村信用社和农村小额信贷组织竞争的局面。只有竞争，才能形成一个较为合理的资金价格和利率水平，引导社会资金通过这些金融机构投入到农业经济。通过市场竞争机制，引导民间借贷，发挥民间借贷对正规金融体系的补充作用。

允许农村民间金融组织合法化。由多元化制度供给主体而形成的

农村金融二元结构是与农村二元经济格局相适应的，具有一定的合理性。对发展中国家研究发现，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%，大量的农村金融服务需要农村非正规金融机构或民间金融来满足。我国也不例外。对民间金融的规范管理包括两个主要方面：一是要把高利贷与正常民间借贷区分开来，用法律保护合法的民间金融活动；二是对规范的又具有一定规模的民间金融，政策上允许在自愿互利的条件下，按照合作金融原则组建比较规范的民营信用社；三是通过加强对金融中介的监管和存款保险体系来防范和控制风险，积极发展各种民间金融组织，吸收社会资本和民间资金，拓宽农村储蓄转化为投资的渠道，满足农村经济发展的各项资金需求。

加强社会信用制度建设。一是要加快农村社会征信制度建设，建立正向激励和逆向惩戒机制，促进银企融资良性循环。对信用户、信用村、信用镇、信用企业等在资金上给予重点倾斜；对金融信用等级度差的，在信贷支持上实行疏远政策。应通过媒体公开曝光，实施停止贷款、停止开户、停止结算等措施予以制裁。二是以信用档案为基础建立农业经济信息系统，为农民提供准确、实用、及时的农业市场、经济、科技信息，确保支农资金放得出，收得回，周转快，有效益，真正发挥支农资金的作用。

建立和完善政策性农村保险制度。应当由国家组建专业的政策性农业保险公司，贯彻国家农业保护政策，经营管理国家农业风险基金，为农业信贷机构提供风险保障，监督和管理众多农业保险

基层机构。在农业保险实施方式上应采取强制保险和自愿保险相结合的方式，以降低道德风险和逆向选择。对关系国计民生的农作物保险实施强制保险，其他险种则可实行自愿保险。在险种设置上，要注意针对农民不同层次的保险需求，不断开发适合农民需要的险种；要提高保险服务质量，尤其要改善理赔状况，这样才能提升保险在农民心中的形象，加快农村保险业的发展。

建立农村信用担保制度。农民和农村中、小企业作为特殊的信贷群体，难以提供可用于抵押或为他人担保的财产，且收入不稳定，缺乏显示自己信用的衡量标准。农村信用担保制度的缺位阻碍信贷资金流向“三农”。政府在继续鼓励农户自愿互助担保的同时，应通过制度安排，财力扶持，催生一批专业性的农村信用担保机构，多渠道筹集担保基金，解决农民和农村中小企业大额贷款担保难的问题。