_大部制_的形态与前景_一项比较研究_傅金鹏

“大部制”的形态与前景:一项比较研究傅金鹏1　陈晓原2(1复旦大学国际关系与公共事务学院博士生　上海　200433)(2复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博导　上海　200433)

摘　要:当前,我国地方党政机构实行的“大部制”主要有三种典型形态:职能统合型、规划协调型和党政合署型。尽管遵循整体主义这一共同的逻辑,三种“大部制”形态在形成背景、优势、局限和适用范围等方面却各不相同。“大部制”改革应走一条结合的道路:以职能统合型“大部制”为主要形态,规划协调型“大部制”为补充形态,党政合署型“大部制”在一定时期和范围内有存在的合理性。关键词:“大部制”;形态;比较中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1001-8263(2010)07-0039-06

政府机构形态的变化一直是我国行政管理体制改革引人注目的焦点。在党的十七大提出“探索大部门体制”前后,各级地方政府已经推行或正在酝酿“大部门体制”(简称“大部制”),采取的“大部制”风格不一,形态迥异。总的来看,当前实行的“大部制”主要有三种类型:以成都为代表的职能统合型,以重庆为代表的规划协调型和以广州顺德为代表的党政合署型。本文在对这三种“大部制”形态进行比较的基础上探讨我国地方党政机构“大部制”改革的实践趋势。 一、三种“大部制”形态及其成因(一)职能统合型“大部制”职能统合型“大部制”是指通过整合政府部门中相同、相近或相似的职能,形成规模大、宽职能和广领域的大部结构。综观各级地方政府“大部制”改革的情况,职能统合型“大部制”成为一种普遍的形态。在实行这一形态的各级地方政府中,比较成熟的有“深圳模式”、“海南模式”、“随州模式”和“成都模式”等。①如成都市政府从2005年初开始“大部制”改革,先后组建了几个大部门②:整合农牧局、市委办公厅、市水利局、市供销社和市建委的涉农职能成立市农业委员会;整合交通局、市政公用局、公安局和市经委的部分或全部职能组建市交通委员会;整合水利局、市政公用局、市容环境局、市府南河管理办公室等部门的涉水职能成立市水务局;整合林业局和园林局的全部职能,以及市建委行使的生物多样性保护、城镇园林绿化建设等职能组建市林业和园林管理局,形成了大农业、大交通、大水务、大林业的管理格局。其他实行“大部制”的地方政府还通过职能重组建立了大文化、大经济、大监管等大部结构。职能统合型“大部制”形成的背景主要是我国政治、经济、文化和社会等领域体制改革的深入推进和区域协调发展的总体趋势。成都市的“大部制”改革就是在建设服务型政府和城乡统筹发展的要求下实行的。2003年成都《关于全面推进规范化服务型政府建设的意见》和2004年成都《关于统筹城乡经济社会发展推进城乡一体化的意见》③是改革的直接动因。同时,行政管理体制上39

DOI:10.15937/j.cnki.issn1001-8263.2010.07.001的问题也迫使政府职能部门形成高效、协调的大部结构。在成都,行政管理体制上的问题主要是:部门分工过细,协调困难;职能交叉,形成多头管理;主体重叠,管理错位和缺位;城乡分治,发展不平衡等。④总的来看,职能统合型“大部制”主要化解职能分散和执行冲突难题。(二)规划协调型“大部制”规划协调型“大部制”是指通过政府部门之间、政府层级之间的沟通和协商在各项发展规划上进行衔接和协调,达到整体协调发展的一种“大部制”形态。这种“大部制”并不诉诸于政府职能部门的分拆和合并,而是在保持原有部门结构的基础上有效对接。其运作的关键就是政府两个或多个职能部门在规划制定上进行沟通、衔接和协调。这些部门的职能分属不同社会领域,但运行过程或结果具有一定程度的相关性,如土地利用与城乡建设、环境保护与城乡建设等。这些在职能上具有相关性的部门还不具备职能整合的条件,因此,在这些部门之间建立沟通、协调机制就成为必要的了。目前,重庆、浙江、山东、广东和广西等地方政府已开始探索规划之间的协调机制。广西部分城市已经实现了地、市级别的“两规协调”(土地利用规划和城市建设规划)工作,如,柳州市在城市规划修编的过程中采取了国土和建设两部门合编的办法。浙江的“两规协调”工作已经推进到了省级层面。⑤重庆在探索规划协调上走得更远。2008年初,该市开始探索建立市级“四规协调”、区县“四规叠合”机制。所谓“四规叠合”是指将产业发展规划、城乡总体规划、土地资源利用总体规划、生态环境保护规划进行叠合,整合成经济和社会发展总体规划。⑥具体做法是:在建立市、区(县)、镇三个层次分明的城乡规划体系的基础上,以区县城乡规划为关键点,在区县城乡规划叠合的基础上带动市级规划优化,并推动乡镇规划。通过部门之间、政府层级之间沟通协商,形成三级规划联动、级内规划叠合的规划网络。有学者认为,“四规叠合”的实质是“大部制”的具体实现形式之一。⑦在此,我们称之为规划协调型“大部制”。规划协调型“大部制”形成的背景主要是区域统筹协调发展的总体趋势。以重庆为例,大城市与大农村并存和管理体制上城乡分割的现实严重制约重庆城乡统筹发展。2007年重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革实验区。随后,《重庆市城乡总体规划》获得国务院批准。顺应区域统筹发展的大趋势,重庆从健全城乡规划体系上寻找突破口,解决规划体制上的问题,实现规划间的协调。这些问题主要是:城、乡规划分割;全市缺乏综合性、全局性、可持续发展指导规划;规划衔接协调力度不够;规划执行力较弱等等。⑧

(三)党政合署型“大部制”党政合署型“大部制”是指通过整合政府部门和党委工作部门中相同、相近或相似的职能而形成的一种“大部制”形态。在我国,党政合署办公的做法最早是由党委纪检部门和政府监察部门合署开始的。1952年2月9日,中共中央在《关于加强纪律检查工作的指示》中提出,“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可酌情实行合署办公。”此后,两部门时分时合,直到1993年中纪委和国务院监察部再次尝试合署办公,一直运行至今⑨。后来,党政合署的做法逐渐推广,如

党委办公室(厅)和政府办公室(厅)合署办公⑩;

党委政法委员会与社会治安综合治理办公室合署办公等等。即使如此,党政合署办公还没有形成宽职能、广领域的大部门。目前,真正意义上的党政合署大部门是2009年广东顺德党政机构改革后形成的。在2009年党政机构改革之前顺德已进行了多次机构改革。其中幅度较大的有两次:1992年顺德市政府的行政机构由过去的56个减至28个,部门内设机构减少了125个 1;2004年,经过

部门分拆和合并,区政府工作部门减少为22个。 122004年的改革已经开始大范围实行党政合署,如区政府办公室与区委办公室合署办公,区监察局与区纪委合署办公,区人事局与区委组织部合署办公,区民族宗教事务局与区委统战部合署办公。 132009年顺德党政机构改革的最突出特点就是组建了名副其实的党政合署大部门。如区纪委与区政务监察和审计局合署办公,形成大纪检;区委政法委员会和区司法局合署办公,形成大政40

2010年第7期法;区委宣传部和区文体旅游局合署办公,形成大宣传;统战部、外事侨务局、总工会、共青团、妇联、残联、工商联的全部职能和民政局、农村工作部的部分职能整合在一起组建区委社会工作部,形成大社工。至此,党政合署型“大部制”正式形成。顺德党政合署型“大部制”的形成有其特殊的政治、经济和社会背景。第一,经过多次机构改革后的顺德党政管理体制迈向了更深刻的层面,面对着更尖锐的问题。这些问题主要是:政府职能需要进一步转变,组织结构和责权关系没有完全理顺,运行机制还需要完善等等。 14第二,顺德承担起新的改革任务。2008年11月顺德再一次被列为广东省行政管理体制改革试点之一,在实行“大部制”改革、建设服务型政府方面先行探索。第三,经济社会快速发展为改革积累了深厚的物质基础,这使得顺德能够经受住党政机构改革的大转变和大突破。 二、三种“大部制”形态的比较(一)基于六个变数的分析这里选取如下六个变数进行分析:组织形态、边界打通、运行机制、权力流向、运行目的和核心关注。(见表1)1.组织形态。职能统合型“大部制”与党政合署型“大部制”的组织形态都是层级制,规划协调型“大部制”采用的是网络化和无缝隙的组织形态。职能统合型“大部制”与党政合署型“大部制”是通过整合部门职能,分拆和合并部门机构形成的,没有超越层级制的组织形态。这种组织形态在专业分工的基础上依靠等级链进行控制。值得一提的是,顺德党政合署型“大部制”的组织结构更趋于扁平化,由改革前的五级管理体系变成三级管理体系,即区联席会议-部门首长-业务科室。 15规划协调型“大部制”通过协调性组织负责跨部门的沟通和协调事务,为规划部门全面沟通和协商创造条件。如重庆在区县和市级设立工作协调小组 16,负责四个规划部门的协调工作,使各项规划基本达到“无缝对接”。2.边界打通。职能统合型“大部制”打通了政府职能部门之间的边界,通过分拆、重组、合并的方式将原有部门边界消融在一个大部门内部。规划协调型“大部制”通过建立跨部门的无缝隙组织进行沟通和协调,突破了组织壁垒。党政合署型“大部制”也采用分拆、重组、合并的方式打通边界,但其力度明显更强。不仅打通了政府职能部门之间的边界,还突破了政府部门与党委工作部门之间的边界。3.运行机制。职能统合型“大部制”和党政合署型“大部制”没有超越层级制的组织形态,两者的运行机制必然是分工和协作。在层级制组织中,分工是专业化的结果;协作是分工的必然要求。由于采用网络化和无缝隙的组织形态,规划协调型“大部制”通过沟通和协商来运行。在重庆,正是四个规划部门之间和三个政府层级之间多角度、全方位的沟通和协商保证了规划之间的有效对接。4.权力流向。在三种“大部制”形态中,权力基本上没有发生转移的是规划协调型“大部制”。由于整合只发生在政府职能部门之间,职能统合型“大部制”的权力流动是在政府内部进行的。党政合署型“大部制”将部分行政权力从政府转移到执政党工作部门。例如,区纪委与区政务监察和审计局合署办公,纪委书记兼任区政务监察和审计局局长;宣传部与文体旅游局合署办公,宣传部部长兼任区文体旅游局局长;还有,整合多个部门成立的区委社会工作部也是如此。5.运行目的。“大部制”是解决政府协调问题的一个较好的办法。大部结构可以把本来是部门和部门之间的关系变为部门内部之间的关系,以避免部门之间可能出现的因长时间的讨论磋商和讨价还价、甚至利害冲突而使政府工作受到影响的问题。 17显然,三种“大部制”形态都是以加强协调为目的,只是在协调的层次和侧重点上存在区别。职能统合型“大部制”主要是解决执行层面的协调问题;规划协调型“大部制”可以有效化解政府部门之间、上下级政府之间发展规划或发展战略上的矛盾;党政合署型“大部制”既有利于政府部门之间的执行协调,也有利于党委和政府之间的决策协调。6.核心关注。核心关注与运行目的直接相41