广州市城市总体规划发展回顾与展望

广州市城市总体规划发展回顾与展望韩文超;刘云亚;刘松龄【摘要】本文回顾了新中国成立以来广州市历次城市总体规划的发展历程,并根据不同时期城市面临的主要问题和发展策略的不同,将城市总体规划划分为新中国成立后至改革开放前、改革开放至2000年和2000年以来三个阶段,并对不同发展阶段的社会经济发展背景、规划编制和实施等情况进行了总结.指出广州市城市总体规划是城市政府在不同时期,解决社会经济发展主要问题或实现其战略目标的重要抓手,对城市的发展起到了重要的作用.经过改革开放40年快速发展后,面对快速变化且日益复杂的城市发展问题,传统城市总体规划编制和审批机制逐渐表现出诸多不适应性.认为未来城市总体规划的编制应重塑空间规划体系,重回总规战略性,重构“总控联动”机制.【期刊名称】《城市观察》【年(卷),期】2018(053)001【总页数】13页(P76-88)【关键词】广州市;城市总体规划;规划编制;空间结构【作者】韩文超;刘云亚;刘松龄【作者单位】广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部;广州市城市规划勘测设计研究院;广州市城市规划勘测设计研究院政府规划编制部【正文语种】中文【中图分类】F299.27一、引言长期以来，城市总体规划（以下简称总规）一直是规划实践和规划理论研究领域的热门话题。

实践层面，各城市政府根据《城乡规划法》的要求，组织总规的编制和实施。

理论层面，学者们对总规编制和实施机制进行了持续的研究（邹兵，2003；赵民，郝晋伟，2012；郑德高，葛春晖，2014）。

尽管对于总规的作用一直存在争论，但总规必须改革似乎已成为各方共识（陈岩松，王巍，2004；马武定，文超祥，2006；李晓江等，2011）。

但现有研究多从当下时点出发对总规存在问题和改进对策进行论述。

部分学者将总规放到更长的时间跨度，分析总规的地位、作用和演变趋势（杨保军，陈鹏，2012；易晓峰，2015），但总体而言此类研究尚不多见。

本文以广州市总规为例，对其从新中国成立以来的发展历程进行了全时序的分析对比，试图总结其在不同历史阶段的发展特征。

希望通过本文的研究客观评价广州总规的历史地位和存在问题，从而对未来总规编制提出针对性的建议。

二、广州总规发展历程广州总规正式的编制工作可追溯到民国时期。

1932年，广州市政府颁布了《广州市城市设计概要草案》，成为广州历史上首部正式的城市总体层面的规划设计文件。

新中国成立以来，在不同政治、经济和社会背景下，广州市编制了17版总规。

本文根据不同时期城市面临的主要问题和发展策略的不同将广州总规划分为以下三个阶段，并从发展背景、规划编制过程、规划特点等方面分析不同历史阶段广州总规的特点。

（一）新中国成立后至改革开放前：“从消费到生产”战略下的规划探索阶段新中国成立以后到改革开放之前，广州的城市发展和规划工作跟其他城市类似，受到从中央到地方的不同方针政策和历次运动的影响，成为这一时期的显著特点。

这一时期先后制定了1～13版总规。

与此同时，城市规划制度逐步建立，成为城市建设的龙头，对社会经济、城市物质建设起到了控制引导作用。

根据社会经济背景的不同，又可分为新中国成立初期规划探索阶段、大跃进发展阶段和停滞与恢复阶段。

1.新中国成立初期规划探索：第1～9版方案（1）发展背景。

1949年3月，中共七届二中全会提出要将城市生产恢复和发展起来，将消费城市转变为生产城市的方针，这奠定了新中国成立初期城市建设发展的基调。

1954年中共广州市第四次代表大会提出了“逐步使广州由消费城市基本上改变为社会主义的生产城市”的建设方针。

与此同时，新中国成立初期，城市规划与建设方面也受到苏联的较大影响。

（2）规划编制过程。

1954年上半年，广州市城市建设委员会（以下简称市城建委）在“由消费城市向社会主义生产城市”的方针指引下，学习前苏联经验编制了第1～3个方案。

同年下半年，在综合比较分析前3个方案的基础上，编制完成了第4版方案。

1955年，在苏联专家指导下广州编制了第5、6、7版总规方案。

1956年，市城建委根据中央提出“增产节约，勤俭建国”的方针，编制了以“压缩规模”为导向的第8版总规方案。

同年年底又根据《广州市国民经济七年规划》为依据开始编制第9版方案。

（3）方案特点。

一是广州总规初期探索阶段的不稳定性。

该时期，广州在短短两年时间内完成了9版方案的编制工作，一方面显示出广州总规发展初期的多种可能性；另一方面反映了总规受当时政治、经济背景的影响较大，表现出明显的不稳定性。

例如第9版方案与第8版方案同为1956年编制，但城市用地规模扩大了约80%，人口增加了40万。

二是工业发展导向下的规模控制性。

虽然这一时期，总规方案不断更迭，但在中央“建设社会主义生产城市”的方针下，产业用地尤其是工业用地的布局成为规划的重中之重，对于市民生活和商业发展重视不足，导致城市规模受到明显的压缩和控制。

这一特征集中反应在总规第5版至8版方案之中。

三是规划内容表现出极强的战略性。

这一时期总规的主要内容包括城市发展总体目标的确定、城市总体空间布局、道路系统格局和交通枢纽布局等。

其中空间布局主要包括城市中心和新区中心的布局、大型工业区布局、建设用地扩展方向以及机场、铁路枢纽、港口码头等重大基础设施的布局等。

总体而言，规划内容主要关注于城市框架性和整体性内容，体现出极强的战略性。

2.大跃进发展阶段：第10～11版方案（1）发展背景。

“大跃进”时期，城市规划成为盲目扩大工业建设和城市规模的工具，导致土地资源的浪费、服务设施的短缺和城市环境的恶化。

（2）规划编制过程。

在“大跃进”的浪潮中，以往广州总规难以适应当时的发展要求。

1958年，按照人民公社发展要求，广州各行政区和公社纷纷开展了分区规划，主要内容包括对各区近期建设用地安排、区内工业调整和迁出计划等。

分区规划由于功能分区过细而缺乏城市总体层面的统筹，加之急于求成，指标浮夸，未能得到有效实施。

1959年，在整合各分区规划的基础上，广州编制了第10版总规方案。

1961年，为响应中央提出的“调整、巩固、充实、提高”方针，广州修订完成了第11版总规。

（3）方案特点。

一是规划城市规模过大。

1958年广州各行政区和公社编制的分区规划，指标盲目扩大，脱离实际，未得到有效实施。

1959年的总规第10方案在为整合分区规划的基础上形成的，因此同样存在城市规模过大的问题。

例如第10方案对比第9方案的工业用地扩大了约55%。

二是提出组团式空间结构。

与以往历版方案相比，这一时期总规在城市空间布局上，逐步打破连续成片布局形式，形成了组团式空间结构。

第11方案明确提出了“四团两线”组合，其中“四团”指旧城区、员村地区、黄埔地区和芳村四大组团；“两线”指广花公路、广从公路两条发展轴线。

图1 《广州市城市总体规划》第4、5、8、9版方案3.停滞与恢复阶段：第12～13版方案（1）发展背景。

1966年“文化大革命”的开展，造成城市规划与建设工作一度停滞。

多年的无规划、无管理状态给城市带来了极大的混乱，住宅短缺、市政公用设施不足、城市环境污染等问题日益突出，严重影响了城市生产和生活。

（2）规划编制过程。

距离第11版总规编制完成10年之后的1971年，广州重新编制了总规，即第12版方案。

为了配合广州市国民经济十年规划的编制，广州市开展了工业、道路、港区、仓区、生活配套、绿化和农田保护区等6个专项规划，以此为基础于1976年编制第13方案。

（3）方案特点。

第12、13版方案加深了对城市的认识，规划方案逐步理性。

集中体现在规划城市性质的“综合性”上。

从第12方案开始，总规在以往重视工业发展的基础上，开始强调“对外贸易”职能。

第13方案进一步明确广州城市性质为：以轻、重工业相协调的综合性城市和对外贸易、港口城市。

（二）改革开放至2000年：“从生产到生活”战略下的空间拓展阶段1.改革开放初期的探索：第14版方案（1）发展背景。

1978年12月，十一届三中全会提出将党和国家工作中心转移到经济建设上，实行改革开放的历史性决策。

1978年全国城市工作会议提出“认真抓好城市规划工作”“控制大城市规模，多搞小城镇”的城市发展方针。

城市规划制度逐步进入恢复时期，各级规划管理部门陆续恢复和设置。

1984年《城市规划条例》和1989年《中华人民共和国城市规划法》的颁布，标志着我国城市规划制度的日趋完善。

（2）规划编制过程。

1978年，广州开始编制第14版总规方案。

1979年广州提出“把广州建设成为一个以轻工业为主，原材料工业、支农工业协调发展，科学文化、对外贸易和旅游事业发达的社会主义现代化城市”的城市建设方针，这直接指导了总规方案的编制工作。

1980年，第14版总规方案编制完成，并于1984年9月获得国务院批准。

图2 《广州市城市总体规划》第10～11版方案（3）方案特点。

第14版规划与之前历版总规比较，主要有以下两方面的特征：一是变生产城市为生活城市。

本轮总规将广州市城市性质确定为“广东省政治、经济、文化中心，我国的历史文化名城之一，我国重要的对外经济文化交往中心之一”，改变了以往历次方案中“社会主义生产城市”的定位。

二是城市结构逐渐从“以旧城为基础的单中心扩展”转变为“带状组团格局”。

规划确定了城市主要沿珠江北岸向东至黄埔的发展战略，采用沿珠江分布三个组团的带状组团式空间结构（见图3）。

（4）规划实施情况。

作为广州第一个由国务院审批通过的总规，第14版方案充分发挥城市规划龙头作用。

实践证明，通过总规的实施，广州市作为广东省的政治、经济、文化中心、城市功能得到进一步增强，城市经济社会得到进一步发展，人民生活水平得到较大提高，城市面貌得到较大改观（徐晓梅，2006）。

在总规指导下，1987年全国第六届运动会场馆选址在天河组团（见图4），由此带动了天河地区的发展，奠定了广州新的城市中心的基础。

黄埔港与经济开发区的建设，带动广州先进制造业在东部的集聚。

天河和黄埔两个组团，带动广州城市逐步脱离“云山”，沿“珠水”往东发展。

图3 《广州市城市总体规划》第14版方案-空间结构示意图图4 1978-1998年广州市常住人口及GDP情况（根据广州统计年鉴整理）2.经济快速发展时期的深化调整：第15版方案（1）发展背景。

进入1990年代，广州市经济社会快速发展，同时也面临诸多挑战。

一方面区域产业地位下降（图6），亟须寻找新的产业发展空间。

另一方面，1978年以来广州市国内生产总值以年均约20%的增长速度迅速提升，市域人口规模以年均增长约10万人的速度快速增长，亟须寻找新的城市发展空间。

（2）规划编制过程。

随着经济社会的快速发展，1984年经国务院批准实施的广州总规已不能适应发展需要。

广州市于1989年开始修编总规，于1992年底完成第15版方案初稿，后经市、省政府多次审议，数易其稿。