事业单位内部控制制度建设初探

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◇杨艳君
事业单位内部控制制度建设初探
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

事业单位涉及许多行业，活动领域十分广泛，不同类别的事业单位财务管理核算的重点和要求不同，其内部会计控制重点、目标、内容和方法也有所差异。

事业单位资金来源主体是财政预算资金，据此可以把事业单位资金来源分成三类：一是财政预算安排，二是单位的对外创收，三是单位股权投资形成的股权收益。

其中，后两类也必须纳入单位部门预算，即全部定性为财政资金。

目前，如何加强对这两类资金的收支管理与内部控制已成必然。

一、事业单位内部控制体系建设的必要性
事业单位虽然规模较小，业务单一，财务核算相对简单，但一套设计科学、执行有效的内部控制体系对提升单位的管理水平同样具有重要意义。

大型复杂机构内细密的分工有必要实施健全的内部控制，因此没有任何一名职员能自始至终地单独完成一笔业务。

不过，在只有很少人员的小单位中，很
少甚至根本无法划分工作和分层负责。

除非负责人确认内部控制的重要性并且参与主要的活动，内部控制不是付诸流水，就是百病丛生。

显然，小单位的内部控制不可能很完善，但采用了即便是不完善的内部控制的单位也比不采用内部控制的单位要运转得好得多。

二、事业单位内部控制机制现状及存在问题分析
事业单位内部控制制度要发挥现实作用，必须形成机制，使一个单位内部控制制度达到一个较为理想的目标。

内部控制机制的主体是内部控制结构，有了合理的结构就能有比较理想的机制。

其内部控制结构包括：控制项目及环境、财务会计系统、控制流程。

其中控制项目指内部控制制度的基本单位，控制环境是指对建立或实施某项政策发生影响的各种因素。

内部会计控制必然要受到组织结构、
职工的诚实等因素的影响，主要有以下两个方面：第一，控制环境不能无限扩大，应该控制在单位可控范围之内，否则内部控制制度就很难操作。

第二，事业单位内部控制环境受其上级部门影响比较大。

对建设银行运用杜邦分析法进行深层次分析时，研究表明建行的权益常数仍有提升的空间。

也就是说建设银行可以进一步扩大负债比例，扩大经营杠杆效应。

上市商业银行进行举债融资时，不仅可以通过扩大银行吸收存款业务，也可利用发行金融债券、大额可贷款债券等方式进行市场融资。

在货币市场上，上市商业银行在办理再贴现、债券回购等传统业务外，还可涉及公开市场业务、现券交易、债券代理等新领域的操作以扩大债务筹资的渠道与规模。

另外，国家政府部门也需要通过宏观经济调控、规范上市商业银行的相关行政法律制度来提升上市商业银行的整体盈利水平。

参考文献：
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证分析[J].江西金融职工大学学报，2009，（4）:20-25.
[5]王庆山.我国中小商业银行盈利能力分析[J]东方企业文化2012（03）.
[6]王玮.中国建设银行竞争力研究[D].硕士论文，2007.[7]张伟．中国国有商业银行盈利能力分析［J ］．科技经济市场，2010（04）.
[8]中国建设银行：中国建设银行年报2008-2011.
（作者单位：河南工业大学管理学院）
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事业单位内部控制制度总的来说还是比较好的，但目前还存在着一些问题。

事业单位的机制不像企业那么灵活，会计人员系统学习过专业技术的比较少，很大一部分人是“半路出家”，没有经过专业培训。

当前事业单位用一般财经规章制度代替内部控制制度的一些专项经费管理制度、办法等具有一定局限性，仅就其开支范围、标准加以限制，它只能规定财政资金使用的方向，并不能解决单位资金的安全性问题。

针对存在的问题，各事业单位有相应的内部控制制度来堵住漏洞和防范风险。

但在实际操作执行中由于控制环境难尽人意，政府预算约束弱化，并且因缺乏严密的内部财务控制体系等原因，导致大多事业单位内部控制作用不明显，并在一定程度上成为问题。

具体表现在以下几个方面:
第一，相当一部分单位缺乏内部控制理念，对内部控制的作用认识不足，尚未建立起健全有效的内部控制制度，或者说是以财经制度甚至是工作经验来代替；即使有内部控制制度，现存的内部控制制度在内容方面也有许多不合理的地方，如生搬硬套其他单位的制度等这些因没有考虑本单位的实际情况而无法实施。

第二，有的单位虽然有比较完善的内部控制制度，但是流于形式，更多的是“有章不循，有律不依”，将已订立的制度挂在墙上，变成应付检查的条文，未能发挥其有效作用。

第三，内部控制制度执行比较困难。

如有的单位领导凌驾于内部控制制度之上，使内部控制制度的信任度和威慑力下降，单位其他成员也不重视；有的制度执行人员素质不高、能力不强而导致执行力度有限，造成内部控制制度失控；还有一种更可怕的现象是许多重大事项的决策与执行程序有一定的随意性。

第四，基础建设中的问题。

在事业单位的基础建设中，总有各种舞弊、作假等现象的发生，导致工作效率和社会效率的低下，影响社会主义现代化建设。

而在事业单位基础建设的内部控制方面，又存在着不少漏洞，制度也不是很完善。

第五，会计工作和财务管理工作薄弱。

在会计工作方面，会计基础工作薄弱。

从会计凭证看，忽视签字多见事后批准、少见事前控制，对货币资金支付缺少授权付款凭据，支票签发印章由一人保管，相关内部控制不能实现；对会计凭证的装订只考虑时间顺序，未考虑业务类型，各种业务混装在一起，不利于汇总和核对。

从会计账簿看，重视分类账忽视备查账，重视金额记载，忽视事由记载。

在财务会计报告中，只重视会计报表的提供而忽视财务情况分析和会计报表附注编制；只研究如何满足有关管理部门指标考核需要，很少利用财务会计信息研究单位管理中的问题来发现问题，没有为加强内部管理提供帮助。

在财务管理方面，财务管理混乱，预算资金项目不详细，使用缺乏计划性，收支管理、财产管理不严。

第六，监督评价体系失效。

有很多企业在内部监督上形同
虚设，“一个人说了算”的现象严重。

内部管理形成不了相互的
牵制与监督，导致危害企业利益的事情发生。

另外内部控制制
度执行与否以及执行的有效程度没有一个评价的体系，使内
部控制制度形同虚设。

三、事业单位内部控制体系建设主要内容
事业单位内部控制制度的设计首先要根据内部控制的内
容确定关键控制点，抓住关键的控制点去设计内部控制制度。

因为内部会计控制的设计受到效益成本原则的制约，不可能
面面俱到，因此只能抓住关键的控制点才能建立有效的内部
会计控制制度。

关键的控制点是指业务流程和单位经济活动
中那些容易产生风险的环节。

只要找到关键的控制点，事业单
位即可从不相容职务相互分离控制、授权批准控制和程序控
制等方面设计事业单位的内部控制。

所谓不相容职务相互分离控制，就是要求单位按照不相
容职务相分离的原则，合理设置会计及相关工作岗位，明确职
责权限，形成相互制衡机制。

不相容职务主要包括：授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等职务。

所谓授权批
准控制，就是要求涉及会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，单位内部的各级管理层必须在授权范
围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办
理业务。

所谓程序控制，就是根据工作流程中各关键控制点，明确各环节相关岗位的职责、工作内容等。

下面根据以上所说的事业单位内部控制的内容，谈谈事
业单位内部控制的设计。

（一）建立良好的内部控制环境
任何单位的控制活动都存在于一定的控制环境之中，控
制环境的好坏，直接影响到单位内部控制的遵循和执行，特别
是奋斗目标、整体战略目标的实现。

因此，管理人员必须树立
现代管理观念，设立并遵守内部控制制度。

同时设立合理的组
织机构，确认相关的管理职能和报告关系，为每个组织划分责
任权限，明确建立授权和分配责任的方法，因事设人、视能授权、责任到位，且责任与权利对等以增强组织的控制意识。

灵
活运用计划控制、目标控制、预算控制、定额控制、规章制度控
制等各种管理控制方法，重视控制点和控制措施。

只有建立良
好的内部控制环境，才能保证制度的真正落实，才能真正达到
内部控制的目的。

（二）建立三个相对独立的控制层
一个单位的内部控制体系，具体应包括三个相对独立的
控制层次：
第一个层次是在业务的全过程中融入相互牵制、相互制
约的制度，建立以“防”为主的监控防线。

有关人员在从事业务时，必须明确业务处理权限和应承担的责任。

对一般业务或直
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接接触客户的业务均要经过复核，重要业务最好实行双签制，禁止一个人独立处理业务的全过程。

第二个层次是设立事后监督，即在会计部门常规性会计核算的基础上，对其各个岗位、各项业务进行日常性和周期性的核查，建立以“堵”为主的监控防线。

事后监督可以在会计部门内设立一个具有相应职务的专业岗位，配备责任心强、工作能力全面的人员担任此职，并纳入程序化、规范化管理，将监督的过程和结果定期直接反馈给财务部门的负责人。

第三个层次是以现有的稽核、审计、纪律检查部门为基础，成立一个直接归上级主管部门管理并独立于审计部门的审计委员会。

审计委员会通过内部常规稽核、
离任审计、落实举报、监督审查企业的会计报表等手段，对会计部门实施内部控制，建立有效的以“
查”为主的监督防线。

以上三个层次构筑的内部控制体系对单位发生的经济业务和会计部门进行“防、堵、查”递进式的监督控制，对于及时发现问题、防范和化解经营风险将具有重要的作用。

（三）加强事业单位内部会计控制
财务会计系统指会计核算和会计监督的业务活动方法程序。

财务会计系统有很强的内部控制作用，但有一定的局限性，主要表现在事前控制作用差，所以不能简单的由财务会计制度替代内部控制制度。

控制流程指管理者单位制定的方针政策、程序，用以保证达到内部控制目的，事业单位内部控制流程通常较少考虑成本效率制约，而把严密性、政策性放在首位。

以上三者相辅相成构成了内部控制结构，为合理建立内部控制机制奠定了基础。

每个单位只有健全、合理、严格的内部控制机制才能堵塞漏洞、提高管理、增加效益。

（四）强化内部控制制度的事后控制力度
目前事业单位内部控制的措施主要包括不相容职务分离控制、
会计系统控制、预算控制、财产保全控制、内部报告控制等，这些内部控制制度的方法似乎都侧重于事前和事中控制，而对问题出现后的处置很少涉及。

一个有效的内部控制制度应该是全过程的。

事前控制的目的在于作出正确的决策，制定切实可行的计划；事中的控制则是让单位活动按照一定的决策方向、目标运行；而事后控制则应侧重于分析结果形成的原因，考核并作出评价、落实奖惩，找出存在的弱点及隐患，进而达到对单位内部控制制度有效性的评估，并对欠妥部分作出相应的调整，从而为管理者提供制定未来计划标准的依据。

因此，必须加强事后控制，使单位及时、顺利克服各种困难，解决问题、渡过难关，以实现单位的最终目标。

四、完善事业单位内部控制制度的建议
（一）增强内部会计控制意识，强化单位负责人的责任意识
《会计法》和《内部会计控制规范———基本规范》明确规
定：单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，对本单位内部会计控制的建立和健全及有效实施负责。

单位负责人要充分认识内部会计控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位经济目标等方面的重要性，积极采取有效措施来加强内部会计控制制度建设。

（二）提高人员素质，加强对人的内部控制
无论是财的内部控制，还是物的内部控制，都离不开对人的控制。

一方面，一种财或物的内部控制制度和程序，无论它何其完善，也是需要人去执行的，如果主管不花费大量的心思和精力去设法理解和揣测他所领导下属的喜怒哀乐，将不可能真正调动人的积极性与创造性，“上有政策，下有对策”的现象将不可避免，且会随时发生，管理之绩效自然也就难以达成了。

另一方面，控制的目的最终都必然表现在人的行为上。

只要人的行为是合规的，对这种合理行为的控制就没有必要；反之，只要人的行为不合规，对不合理行为就必须加以控制。

因而，财和物的控制的方法、程序、制度、机制等在很大程度上可看成是内部控制中技术性的要素，而对人的控制才是内部控制中理念性的要素，它对其他内部控制起着基础作用。

作为管理者，一方面要学习技术性的东西，另一方面还必须在实践的摸爬滚打中体会出一些最重要的理念来。

所以，真正的内部控制还必须在人的内部控制上下工夫。

（三）积极选用服务外包方式
规模小，不相容职务分离难以做到，建议对有些工作可以采用“外包”的方式解决，比如保安服务采用直接从保安中心聘请保安员。

这样，事业单位既不用负担固定工费用，减少人工成本支出，降低正式用工带来的劳动关系风险，又能很好地完成工作，不兼容职务做到了分离，达到了内部控制的目的。

除成本效益等因素外，对外包风险管理方案制订时，还应考虑评估外包工作质量、自身商业机密的保护以及防止自身对风险解决外包产生依赖性风险等。

参考文献：
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商界，2011(06).
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[4]叶陈刚，李相志.审计理论与实务[M].中信出版社.2005年版.
（作者单位：驻马店市市直机关事务管理局）
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