农村环境污染的法律规制分析

农村环境污染的法律规制分析 一、农村环境污染问题概述 (一)农村环境污染的概念界定 农村环境是指在农村范围内影响人们生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括农村范围内的大气、水域、耕地、林地、草地、矿藏、野生生物、生活区设施和生产区设施等。它是人类生存环境的重要组成部分，是新农村建设的必然需要。 环境污染最早的定义是指被人们利用的物质或者能量直接或间接地进入环境，导致对自然的有害影响，以及危及人类健康、危害生命资源和生态系统，损害或者妨害舒适的环境及其他合法用途的现象。我国首次对环境污染界定是国家保护环境和自然资源，防止污染和其它公害。 综上所述，农村环境污染是指由于农村居民在农业、工业以及生活中向农村环境排入的物质或能量超过了其自净能力，从而导致农村环境质量下降，危害了农村居民的生命身体健康和生存发展，损害农村环境的正常使用。 (二)我国农村环境污染的危害 1农村环境污染危害农村居民的身体健康。农村环境污染给农村居民带来的严重的饮水危机和空气质量危机，导致农村多种疾病发生，危害了农村居民的身体健康和生命安全。 2农村环境污染阻碍了农业的发展。作为农业大国，耕地是我国生存发展的一大命脉。然而，农村环境污染侵蚀了农田，造成农作物减产，农产品质量下降，制约了农业的可持续发展。 3农村环境污染扰乱农村社会的稳定。乡镇的迅猛发展以及城市工业为降低生产成本、逃避环境保护的限制迁至农村。工业三废毫无节制的排放，侵犯了农村居民的合法权益，由此产生的纠纷事件随之增多却得不到解决，农民群体性上访事件时有发生，形成新的社会矛盾，严重扰乱了农村及整个社会的稳定。 二、我国农村环境污染法律规制存在的问题 (一)农村环境保护立法体系不健全 缺乏专门的农村环境保护法规。第一，到目前为止，我国没有一部全面的统领农村环境的法律法规。改革开放以来，虽然我国已经逐步形成以《环境保护法》为核心的立法体系，然而从环保法到单行法规主要是针对城市环境问题的，对于农村环境基本上没有涉及，对农村环境视而不见。第二，城乡的环境存在巨大差异，在诸多环境法律法规中，由于没能充分考虑农村环境的实际情况，大多规定都是原则性的，导致在农村环境保护及治理方面缺乏针对性、可操作性，很多环保法律法规在具体应用上难以执行。第三，虽然我国已制定多部环境保护单行法规，但仅仅最新修订的《固体废物污染环境防治法》中农村生活垃圾污染环境防治提到了农村环境问题，不过只是一个原则性条文，在指导农村环境改善工作方面意义甚微。而其他有关法规中多是关于农业方面，均没有针对性强的条文。 2立法存在漏洞。第一，缺少某些重要领域的农村环境法规。如恶臭污染防治、农村居民饮水安全、农村化学物质的合理使用、农村垃圾处理等，在这些方面立法均未做出规定。第二，在环境标准制订上的缺失。我国虽已制定了水、大气、噪声等污染防治标准，但是由于污染环境的因素很复杂，变化差异也较大，加之主要还是针对城市问题，很难在农村适用，农村环境标准在立法上还是空白。 3环境违法成本低。一般而言，环境违法的处罚措施是罚款，而我国环境保护法规对罚款金额的规定存在下限太低，上限不高的问题，罚款的数额与违法情节、环境危害程度、违法获利严重不成比例。对于违反污染防治设施管理规定、排污等违法行为，环保部门仅仅进行罚款的行政处罚，根本不会影响正常的生产活动，他们所交的罚款数额远远小于其所得利益。 (二)农村环境执法存在缺陷 1环境执法机构设置不合理。目前，我国现行的环境管理体制是以国家监察、地方监管、单位负责为依据的执法管理体制，并且也主要围绕城市展开的，乡镇一级尚无专门机构管理。这就造成了对乡镇的超标排污、城市污染向农村转嫁等产生的各种环境污染或生态破坏问题无人问津的情况。 2环境执法机构职权不清。从中央到地方，纵向机构以及其他有关部门的机构设置存在重叠现象，致使执法主体复杂，执法权力分散，执法过程中的自由裁量权过分行使。此外，我国行政执法缺乏必要的程序法规定。很多执法人员在权力行使过程中，没有程序法的约束，由此出现了许多随意执法、擅自执法、执法不严、执法不当甚至以权越法的现象。 3基层执法人员素质低下。我国环境执法机构繁多，人员冗杂且素质不一致，特别是基层执法人员在招录过程中要求的标准低，致使不少基层环境执法人员素质不高，不仅自身缺少环保意识，而且没有经过专业技能培训就上岗，以至于他们缺少环保执法应有的水平，甚至在工作过程中遇到问题一问三不知，给执法工作带来很大的困难。 (三)农村环境纠纷司法救济制度不完善 l农村环境司法机构存在弊端。首先，由于环境案件的专业性、技术性较强同法取证相对较难，致使环境污染案件的诉讼周期一般较长。其次，环境污染纠纷涉及当地社会的稳定和地方政府的执政能力，诉讼过程中会遭遇到来自地方政府的干预，司法公正难以实现。 2农村环境司法救济方式不足。环境请求权的实现是以完善的司法救济制度存在为前提的。然而，我国现有的司法救济方式不能满足人们的需要，环境司法得不到很好的实现。首先，由于各级政府部门之间利益的一致性，环境行政复议在公正、公信方面受到很大的质疑。其次，行政诉讼在诉讼主体上的不平等，使许多农民考虑到民告官的现实困难，便会选择退缩。再次，由于环境因素的特殊性以及环境纠纷解决的诉讼相关立法缺失，致使公众的生命健康和环境权益得不到法律的保护。 (四)农村干部群众环保法律意识淡薄 1农村基层干部环境法律意识差。在农村的村委干部中，他们自身文化水平不高，缺少环境法制观念，在村事务管理中忽视了根本的环境问题。为了追求经济利益，不顾环境的承受能力，让一些污染性在本地驻扎。另外，当农民反映农村环境问题时，一些农村干部置之不理，对农民进行环境维权不能履行职责和义务。 2农民自身环境保护意识差。由于长期以来受传统文化的影响，农民对于法治观念的接受能力有限，生产生活中一些损害环境的习惯难以在短时间内彻底改变，粗放式耕作和生活方式，完全忽视了生产和生活环境保护。另外，由于我国农村教育落后，法制宣传教育更是跟不上形势的发展，致使许多群众无法了解和运用环境法律。 三、农村环境污染法律规制的完善 (一)完善农村环境保护立法 1推动公民环境权入宪。在公民基本权利和义务一章中增加公民享有优良环境的权利与保护环境的义务，在宪法中明确规定公民的环境参与权、环境知情权与环境监督权，从而确立宪法上的根本保障和体系上的相互呼应。此外，还应明确公民的环境救济权，即在公民的环境权受到侵害之后，公民有权请求政府主管部门维护自己的合法权益。 2.制定农村环境保护领域的基本法。根据目前我国农村环境污染存在的问题，应制定一部《农村环境污染防治法》作为农村环境保护的统领，用法律的形式对环境基本问题加以确认，如:治理原则、防治制度、监督管理、法律责任等。此外，应当将农业生产污染防治、农村生活污染防治、以及工业污染防治作为主要规范对象。 3.制定相关环保单行法。我国当前应尽快制定保护农村饮用水的法律法规，确保农民饮水安全。同时，面对当前农业存在的问题，我国要制定《土壤污染防治法》、《农村生活垃圾处理机制》，并在《农村环境污染防治法》做出规定的基础上制定《畜禽养殖污染防治条例》等。 4.提高环境违法成本。对于目前排污收费标准明显低于污染治理成本的情况，我国应当按照排污费标准高于治理成本的原则提高排污收费标准，同时对于因违法行为导致超标排放污染物的，根据主观恶性，应按照超标的程度加倍缴纳排污费。 (二)加强农村环境执法 l健全环境执法机构的设置。针对纵横交错的机构重叠设置以及农村环保机构匾乏而导致的农村环境执法混乱、流于形式等诸多问题。首先，应建立一个从中央到地方进行统一管理的专门环保机构，即中央由国务院环境保护部对全国环保工作进行统一部署、管理，县级以上政府设置专门环保构为环境保护部的下级机构，各级环保机构应为执法主体，其他政府部门配合，由垂直的上一级环保机构管辖、监督，不隶属于当地政府，从而防止地方保护主义和行政干预环境执法。其次，乡镇政府要设置环保机构管理环境工作，在村一级建立环保工作站，配备专职环保执法人员，对本村的农业生产环境、生活环境和家畜养殖业等实施监督管理。此外，充分发挥环保组织的力量，鼓励他们参与到农村环境保护中来。 2.明确环境执法机构的职权。第一，应理清执法主体，依法界定执法职责。各横向环保机构针对本行业出现的问题进行监督，并统一反映到行使独立执行权的专门环保执法部门。同时将行政执法职权分解到各级环境保护部门的具体执法机构和执法岗位中，使之相互衔接;建立农村环境执法责任制度，对环境执法失职、执法不严的行为，加大惩处力度，严重的应给予降职或撤职，并对执法不力造成的严重后果行为，追究直接责任人的刑事责任:对环保执法人员实行目标责任制，给每组执法人员分配任务，根据完成情况对其进行考评，作为其政绩的一个重要参考。第二，建立完善的环保执行程序，使得执法流程清楚、要求具体、期限明确，从而保证农村环境执法更加规范。农村环境执法人员应严格依法定程序履行职责，保证环保执法工作有序进行;农村环保机构还应制定详细的工作章程及完善的行政处罚报告和备案等各种工作制度，定期讨论、检查环境行政处罚、行政强制措施等行为的合法性;对于环境保护项目如建设项目审批、排污费的征收管理、污染防治设施运行等方面，应制定完善的工作程序和廉政规范，使相关工作有章可循;要根据农村环境污染的特点、规律，改进环境执法方式，灵活执法，切实提高环境执法效果。 3提高基层环境执法人员素质。一方面，要吸收一批了解法律法规和环境专业技术的人才加入到农村环境执法队伍中来。我们可以参照公务员考录制度，