严强《公共政策学》笔记和课后习题详解(公共政策价值)【圣才出品】

第三章公共政策价值

3.1 复习笔记

一、公共政策价值的地位

1．政策中的问题、事实与价值

（1）在公共政策活动的内部生态和整个活动过程中，究竟何种因素处于主导地位，至少存在着三种主要见解：

①第一种见解认为公共政策问题是政策活动中的主导因素。相当多的人从公共政策的产生及其功能的角度来思考，认为在政策活动中解决社会公共问题是首要目的。因此，政策问题应处于整个政策活动的主导地位。

②第二种比较流行的见解认为，事实才是政策活动的主导因素。从以解决问题为政策活动的主导因素，很容易过渡到坚持政策活动“以事实为中心”的取向。因为要确认和诊断需要解决的公共政策问题，就必须依据大量的客观事实。

③第三种见解是认为政策活动应以技术为主导因素。这是上面提到的把事实作为政策活动主导因素合乎逻辑的延伸。以政策情境事实为政策活动的主导因素，会引导人们去思考如何才能够获得政策活动所必需的事实。在一个重视知识和技术的现代社会中，人们会自然而然地想到依靠先进的技术手段。

（2）更为激烈的争论是围绕政策事实、政策技术与政策价值的关系展开的。相当多的学者认为在政策研究中之所以出现对政策问题相互冲突的定义，并不是因为人们掌握的事实不一致，“而是因为政策分析人员、政策制定者及其他利益相关者对人性、政府和通过公众

行动来进行社会改革的良机持相互对抗的假设”。这些假设其实就是价值取向。

2．价值取向在政策活动中的作用

（1）正是依据政策行动主体的主观价值判断才能确定和诊断公共政策问题。社会生活中存在的现象、事件和过程，究竟哪些是正常的、合乎秩序的，哪些则是不正常的、是有问题的，人们必须借助于价值标准来衡量才能得出结论。

（2）政策行动主体正是为了维护和实现自己的政策价值才参与政策辩论的。公共政策活动的最重要的属性是其民主性和科学性。只有具备民主性和科学性的政策活动才能收到成效。

（3）政府制定、实施政策是为实现整个社会和制度的价值。公共政策是政府在社会治理中运用集体行动来解决社会公共问题的手段。

（4）政策决策中执政党是以主流意识形态价值来评判政策方案的。在中国特色的社会主义建设与发展中，执政的中国共产党是整个社会活动从而也是社会政策活动的领导力量。在具体的公共政策活动中，执政党组织及其政策代理人总是以主流意识形态和社会根本制度为价值标准来评判解决社会问题的政策方案的。

（5）政策的最终效果是以社会价值作为评估标准的。政策价值的作用还体现在任何政策的制定和贯彻，其成功与否的最终评判标准依然是社会认可的价值体系。政策的规划、执行，都必须经过严格的民主程序和充分的科学论证。

二、公共政策价值的特点

1．政策价值的层次性

（1）政策价值的划分

在实践中，最有效的政策价值划分是以政策发挥效能的范围为标准的。当政策发挥的效

能仅仅局限在问题的情境范围之内，政策价值所覆盖的就是某个或某几个项目，这是政策项目价值。当政策发挥的效能扩展到整个社会，政策价值所覆盖的就是整个社会的运行和发展，这是政策的社会价值。当政策发挥的效能继续扩大，并且深入到社会根本制度和主流意识形态之中，政策价值所覆盖的就是根本制度和维护这种根本制度的主流意识形态，这是政策的制度价值。

①政策项目价值是由政策项目的目的表示的。政策项目价值主要依据政策情境来确认，其目的就是要缓解、改变甚至消除令人不安的、妨碍社会生活正常进行的那些状态。

②政策的社会价值衡量的是政策与整个社会运行和发展的关系。当具体政策被纳入到社会系统之中，政策的价值就由社会整体系统来衡量。

③政策的制度价值衡量的是政策与社会制度的关系。任何一个社会都有根本的社会制度所规定的根本价值。它通常是通过社会占统治地位的主流意识形态表现出来的。这种主流的意识形态是国家和民族的，常常是由执政党来提倡和坚持的，并且是通过取得控制权的社会话语体系来阐述的。

（2）按照人们的思维逻辑，上述的三种政策价值是由浅表层向内深层依次伸展的。处于整个政策价值体系的最外面的部分是政策的项目价值，它是由政策项目的本身所规定的，它着力解决在一定的政策情境中存在的政策问题。项目价值也并不是单一的，它可能是由多个政策目的构成的体系。

2．政策价值的多样性

政策价值的多样性有两方面的含义：

（1）政策价值会在不同的社会生活领域体现出来。整体的社会生活是由多个领域有机构成的。现代社会结构理论认为总体社会是由政治、经济、文化和狭义社会这四大领域组成的。因此，某一具体的公共政策的价值就会在这些社会领域中体现出来。一个具体的公共政

策其价值相应的就表现为政策的政治价值、政策的经济价值、政策的文化道德价值和政策的社会价值。

（2）即使是处在同一层次、同一领域中，人们对制定和实施的公共政策的价值选择仍然可能是不一样的。

3．政策价值的变迁性

政策价值的变迁性有多种表现方式：

（1）一种最为常见的方式是不同层级的政策具有不同的价值定位。具体的公共政策是由不同层级的执政党组织和政府部门为主导力量制定和实施的，由于地理位置和历史条件的不相同，经济、政治、文化和社会发展状况的不平衡，从而政策情境就会产生差异甚至较大悬殊。因此，不同层级的执政党组织和政府部门会从实际情况出发，选择不尽相同的政策价值，来处理和解决政策问题，以促进所管辖的行政区划和经济区域的持续发展。

（2）另一种主要方式是不同政策周期中政策价值的演变。对于一个国家、一个地区来说，在经济社会发展的一定时期，为了解决许多同时存在或相继产生的社会公共问题，就需要制定和实施一系列公共政策。虽然这些公共政策分布在不同的社会生活领域，出现在不同时段，但仍然构成了一定时期的带有总体特征的、服从于解决这一时期具有关键性的社会公共问题的政策体系。而在另一个时期中，政策行动主体会制定和实施不同于前一个时期的带有另外的总体特征的、服从于解决不同时期的具有关键性的社会公共问题的政策体系。虽然这两个政策体系之间具有连续性，但也存在着明显的区别，从而显示出政策发展的周期性。

三、公共政策价值的论辩

1．政策价值论辩的意义

政策价值论辩，就是在公共政策过程中，多种政策行动主体依据一定的程序和规则，围

绕具体的公共政策的价值取向展开相互辩驳的复杂过程。

（1）政策的价值论辩和整体公共政策论辩是有区别的。政策价值论辩只是整体政策论辩中一个组成部分，但是一个起着主导作用的部分。广义的、整体意义上的公共政论辩可以发生在公共政策过程的各个阶段或环节上，围绕着公共政策的各个方面、各种要素都存在着激烈的相互辩驳。既可以在公共政策问题论证阶段中存在，也可以在公共政策方案制订过程中存在；更有可能在方案执行阶段及政策评估阶段中存在。

政策价值的论辩和辩论是有区别的。政策价值的论辩重点在“论”而不是“辩”。“论”就是论述、阐述，就是政策代理人将自己对解决已经进入政策议程的社会公共问题即政策问题的价值选择加以表达、阐释。不同的政策行动主体对政策价值的选择是不一样的，因此，在价值论辩中除了阐述、论述之外，还与政策价值论辩密切相关的因素是社会的主流话语。

（2）政策价值的辩论可以发生在政策执行之前，这是事前价值辩论；也可以发生在政策执行之后，这是事后价值辩论。无论是事前还是事后的价值辩论，都会涉及三个层次的价值：政策项目目的所包含的现实价值、政策整体目标所包含的社会价值、政策整体作用所包含的制度价值。

（3）人类活动范围日益扩大，面临的公共问题向上可以达到全球治理的层面，向下则可以追溯到地方治理的层次。在这种情况下，我们要进行价值论辩的政策不仅有地方性政策、全国性政策，还会有全球性政策。

①地方性政策价值论辩。它是针对地方性公共政策的价值取向而展开的，所要论辩的问题具有地方性质和影响。

②全国性政策价值论辩。它针对全国性公共政策问题而展开，所要论辩的价值取向关涉到国家、民族的兴衰，涉及的不是某一个地方的、局部的问题。参与价值论辩的主体也可能是多元的，来自不同的民族和地区，参与面较广。

③全球性政策价值论辩。它针对全球性公共政策问题而展开，政策行动主体往往来自各个国家和地区。联合国大会上的很多论辩即是属于此类政策价值论辩。

2．政策价值论辩的特征

（1）论辩的公共性。政策价值论辩涉及的是公共事务的管理和公共政策问题处理和解决中的价值取向，论题的公共性使得其论辩必然具有公共性。

（2）话语的对抗性。政策价值论辩是观点不同的双方或各方，围绕着一个公共论题即具体政策应当确立的价值取向而展开的相互辩驳，这一相互辩驳的过程其实就是论辩主体彼此之间相互对话、交流或商谈的过程。它既体现了相互对话、协商的性质，又体现了相互竞争、对抗的性质。

（3）逻辑的论证性。从逻辑角度看，论证一般有两方面含义：证明及反驳。论辩主体在言语对话过程中，不仅要证明自己，而且要反驳对方。一般说来，论证的过程是纯逻辑过程，遵循着演绎推理的形式规则；但现实的公共政策论辩中，非形式逻辑思维也占据了重要地位。诉诸信仰、经验、权威人物、意识形态等的论证手法层出不穷，花样翻新。

（4）有力的说服性。说服是说服主体让说服对象同意主体自身价值选择，放弃对象自身价值的过程。说服是政策论辩的目标所在。为了达到这一目标，论辩者除了采用逻辑论证的手段外，还需要采用修辞、情感、诡辩等非理性、反理性手段，也可以采用身势语言或某些道具、材料来打动对方。

（5）持续的过程性。政策价值论辩是一个时间持续的过程。由于论辩各方有可能很难在政策价值取向上达成一致性看法，所以关于某项政策的论辩可能会持续很长时间。

（6）具体的场域性。政策价值论辩具有场域性特征。任何政策论辩都在一定的场所中展开，都需要搭建合适的平台，构建合适的场域。

（7）主客观条件性。政策价值论辩尽管普遍存在于古今中外，但是，任何政策价值论