库区旅游开发带动型水库移民安置模式探讨

水生态修复与景区建设　ＣＨＩＮＡ　ＷＡＴＥＲ　ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　２０１　１．１　４　

库区旅游开发带动型　水库移民安置模式探讨　郑瑞强，于婧　（江西农业大学经济贸易学院，３３００４５，南昌）　

摘要：库区旅游开发与水库移民安置工作互相促进，密不可分。提出了库区旅游开发带动型水库移民安置模　式．分析了＂－３前库区旅游开发推动水库移民安置工作中存在的问题。包括以旅游发展推进移民安置工作的观念　落后、库区旅游开发不足、政策与管理水平不高、库区移民参与旅游开发的能力有待提高等，并有针对性地进行　了发展对策探讨。　关键词：旅游开发；水库移民；库区；安置　Ｍｏｄｅ　ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ　ｏｆ　ｒｅｓｅｒｖｏｉｒ　ｒｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ　ｄｒｉｖｉｎｇ　ｂｙ　ｔｏｕｒｉｓｍ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｆｆ／Ｚｈｅｎｇ　Ｒｕｉｑｉａｎｇ，Ｙｕ　Ｊｉｎｇ　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｏｕｒｉｓｍ　ａｎｄ　ｒｅｓｅｒｖｏｉｒ　ｒｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ　ｃａｎ　ｂｅ　ｐｒｏｍｏｔｅｄ　ｓｉｍｕｌｔａｎｅｏｕｓｌｙ　ｆｏｒ　ｉｎｔｅｒａｃｔｉｖｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｔｈｅ　ｍｏｄｅ　ｏｆ　ｒｅｓｅｒｖｏｉｒ　ｒｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ　ｄｒｉｖｉｎｇ　ｂｙ　ｒｅｓｅｒｖｏｉｒ　ｔｏｕｒｉｓｍ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｉｓ　ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄ．Ｉｓｓｕｅｓ　ａｎｄ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ａｐｐｒｏａｃｈ　ｏｆ　ｔｏｕｒｉｓｍ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｔｏｇｅｔｈｅｒ　ｗｉｔｈ　ｒｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ　ａｒｅ　ｐｒｅｓｅｎｔｅｄ，ｉｎｃｌｕｄｉｎｇ　ｌａｃｋ　ｏｆ　ａｗａｒｅｎｅｓｓ　ａｎｄ　ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｉｎｅｆｆｅｃｔｉｖｅ　ｐｏｌｉｃｙ　ａｎｄ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ　ｓｕｐｐｏｒｔ　ａｎｄ　ｉｎａｄｅｑｕａｔｅ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｒｅｌｏｃａｔｅｄ　ｐｅｏｐｌｅ　ｉｎ　ｔｏｕｒｉｓｍ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ　ｆｏｒ　ｄｅｗｉｎｇ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍ　ａｒｅ　ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｔｏｕｒｉｓｍ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ；ｒｅｓｅｒｖｏｉｒ　ｒｅｓｅｔｔｌｅｍｅｎｔ：ｒｅｓｅｒｖｏｉｒ　ａｒｅａ：ｒｅｌｏｃａｔｉｏｎ　中图分类号：ＴＶ＋Ｆ５９０．３　文献标识码：Ｂ　文章编号：１０００—１１２３（２０１１）１４—００６２—０４　

我国已经累计修建了８．６万余座　水库，形成了多达２　２９０万人的水库　移民，规模居世界之首。在“移民有土　安置为主”原则的指导下，相当多的　非自愿性水库移民在库区就地后靠　安置，受土地、政策等发展资源约束　和自身素质所限，自我发展能力不　足．成为库区经济社会与环境可持续　发展过程中亟待解决的复杂问题。随　着库区旅游业的发展与移民搬迁安　置理念的不断升华，走“库区旅游开　发协同水库移民安置．通过旅游开发　推动水库移民安置，实现旅游繁荣、　移民发展与库区和谐多目标共赢”的　发展途径，其可行性、重要性和紧迫　性日益凸显。　一、库区旅游开发与水库　移民安置的关系　水库移民安置是区域移民社会　经济的重建．库区旅游开发是围绕区　域旅游资源开展的系统优化重组，二　者互为促进，相互交叉耦合，联系紧　密。两系统的协同发展不仅直接关系　到水库工程效益的实现和旅游业的持　续发展，更关系到库区经济发展、社会　稳定和移民的长远利益保障。　１．库区旅游开发对水库移民　安置的重要意义　（１）库区旅游资源是移民的重要　发展资源　水库地区旅游开发虽然受到起　点低、起步晚、交通欠佳等因素的制　约，但水库旅游资源是库区移民群众　宝贵的优势资源．可利用潜力巨大。　水利水电工程所在的江河峡谷地区　一般都是旅游资源禀赋丰厚、旅游产　品密集之地，往往水域逶迤、峡谷雄　奇、山林葱郁、人文景观丰富，加上因　水库建设形成的新旅游景观．旅游业　无疑是地方最优发展路径首选之一。　截至２００８年９月，我国已经设立３１４　处国家水利风景区，为区域发展带来　了巨大的社会经济价值。库区移民作　为区域社会活动主体之一．是库区旅　游资源的影响者、维护者和受益者。　需要利用库区旅游资源实现移民“搬　得出、稳得住”的目标。　

收稿日期：２０１１—０３—１４　作者简介：郑瑞强，讲师，博士，主要从事工程移民科学、“三农”问题研究工作。　基金项目：国家自然科学基金项目资助（项目批准编号：４０９０１２９９），江西省社会科学项目资助（１０ＳＨ４３）。　

一６２　水生态修复与景区建设　（２）水库旅游开发有助于移民安　置致富　多数水库移民是从原居住地的　河谷、平原等宜农、宜商地区后靠迁　往土地资源不充裕的海拔较高或者　人口稠密地区，这种基于收入方式重　大改变的系统重建对移民发展产生　较大挑战。搬迁安置使得库区移民面　临传统收入减少、支出增加、再就业　困难等风险．新的社会、经济系统重　构尚需时日。而旅游业产业培育门槛　较低，投资较小，思想观念转变的难　度相对不高。且可以有效利用库区的　生态环境、族群文化和水库的水域风　光，具有明显的可行性。如三峡大坝　旅游区自开门迎客以来，已累计接待　游客１　０００余万人次，而三峡库区１５　个县的移民在旅游业就业的人数为　８．８万人，其中直接就业１．７６万人。　从长远看。旅游业有利于引导水库　移民地区的产业结构优化和城镇化　发展进程．在“环境友好型”工程建　设理念指导下，着力于“生态旅游、　低碳旅游”实践探索．逐步提高库区　旅游在公共服务、基础设施、旅游环　境、消费方式等方面的经营能力，培　育出低碳、可持续的经济增长点，拓　宽移民发展视野，提高水库地区移　民的就业机会和收入水平。是库区　移民搬迁安置和发展致富不可多得　的路径选择。　（３）库区旅游开发有利于库区社　会稳定与文化发展　水库移民不仅意味着移民原有　的生活空间的迁移，更意味着生产　方式和族群文化的变迁。随着国家　构建和谐社会、以人为本执政理念　的综合发展，分析当前土地、拆迁、　收益分配、社会保障、就业等有关　移民安置活动的政策目标指向。水　库移民安置越来越强调稳定、民意　与和谐，传统的以静态补偿和政府　引导为主的移民方式会面临更大的　挑战。加强库区旅游开发中的移民　参与，一方面可以有效分享工程建　设的附加效益，另一方面还可以使　得移民以主人翁身份参与决策．取　得其对于移民安置工作的支持，降　低抵触情绪。实现非自愿移民向自　愿化转变，保证工程移民动迁与后　期发展管理的顺利进行，确保库区　社会稳定团结。同时，旅游业发展　过程中人文资源的发掘与提炼．有　利于库区移民与非移民在文化传承　中弥合文化差异．在搬迁震荡和后　续发展中建立相应的身份认同．增　进库区文化进步、经济发展和社会　整合。　２．水库移民安置对水库旅游　开发的重要意义　（１）水库移民是库区旅游发展的　重要利益相关者　水库移民是水库建设过程中的　关键利益相关者，尤其是很长一段时　间内，受计划经济体制的影响，搬迁　安置过程中移民的直接成本和间接　成本被低估，造成补偿标准过低。合　法权益受到不同程度的侵害。为公共　利益实现而作出牺牲的水库移民在　工程建设中承担了作为关键利益相　关者的风险责任，根据罗尔斯的公平　正义原则要求．其应分享工程建设带　来的收益。故而在旅游开发中。应赋　予移民对于库区旅游资源利用与收　益的优先权。让移民参与水库建设后　的旅游开发，公平分享水库建成后　的旅游利益并分担建设后的负面影　响，既是水库管理者的社会责任和　公平伦理的要求．也是各利益相关　者之间的合作、协调和利益均衡的　要求。　（２）水库移民为水库旅游开发重　要资源组成　一方面，由于水库移民地区可利　用的就业机会的局限和人多地少的　现状，形成了大量的移民剩余劳动　力，可为水库旅游业的发展提供充足　的人力资源。另一方面，库区移民精　通库区本地文化，对本地充满了感　情。且移民文化与历史本身就是一种　２０１１．１４中国水利　极具特色的旅游吸引物．是地方旅游　资源的重要组成部分。因此，水库移　民本身就是库区旅游开发的重要资　源组成。　

二、模式的逻辑建构　根据系统论的观点，移民安置与　库区旅游均是库区区域整体系统的　组成子系统，两系统交叉耦合，协同　发展服务于区域系统“经济发展、社　会稳定和文化繁荣”目标的实现。①　理念上，库区旅游开发推进水库移民　安置活动彰显“风险共担．效益共享”　的社会和谐型工程建设理念。②缘起　与目标上．库区旅游开发与水库移　民安置起于水库工程建设，目标指　向为区域系统发展优化与移民安稳　致富。③空间环境上，水库移民安置　区与旅游开发区皆基于库区形成。④　开发主体上，库区旅游开发与水库移　民安置有着共同的主体——移民。⑤　开发途径上，重视库区自然资源与人　文资源基础．充分发挥移民的主观　能动性。　排除部分没有受到移民安置因　素影响的库区旅游开发工程，可以　水库移民安置优化为导向，探索“通　过发展库区旅游产业，整合库区资　源，优化发展环境，进而拓展环境容　量。提高区域吸纳移民安置并脱贫　致富的能力，促进水库移民安置工　作的顺利推进”的库区旅游开发带　动型水库移民安置模式。该模式可　以从以下方面进行理解：①逻辑上，　库区旅游开发使诸多资源汇集与整　合，有利于库区资源的开发与利用，　尤其是对库区自然资源、人力资源　等的使用，而库区移民在搬迁过程　中形成的大量资金、人力等社会资　源、因水库建设形成的自然资源与　区域传承的人文资源恰好通过库区　旅游业的发展将其从闲置状态转化　为功用发挥状态，产生经济社会效　用，进而在区域整体实力增强的基　础上有效促进水库移民安置工作．　

６３■　水生态修复与景区建设　ＣＨＩＮＡ　ＷＡＴＥＲ　ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ　２０１　１．１　４　

实现“建设一个工程．造福一批移　民”的目标。②机制构建上，一是理　念更新，应转变原来库区旅游开发　与水库移民安置两个系统独立发展　的局面，建构系统协同发展观，整合　资源，形成发展合力：二是提升品　质，创新库区旅游开发思路，实践生　态、低碳旅游发展理念．对接现代旅　游和休闲市场需求．提高库区旅游　品位；三是优化发展环境，建立完善　的库区旅游发展扶持政策、管理体　制与机制，保障移民参与，形成库区　旅游开发与移民安置的有机衔接．　并且注重效果评估与交流学习，以　提高模式的实施效果。　三、模式实践过程中存在　的问题　１．以库区旅游开发推进移民　安置工作的观念落后　由于各地水库旅游资源的市场　价值参差不齐，水库旅游开发的利益　主体复杂多样．加上工程移民安置与　后期扶持管理的理论和思路还在探　索当中，国家对于移民安置的方针主　要以有土安置为主：“坚持以土为本、　以加大农业为基础的方针，大力发展　高效农业，有条件的地方应积极发展　二三产业，实行多渠道、多产业、多形　式妥善安置”。因此，以旅游开发推进　移民工作的思想观念虽然在近期被　提及与重视，但即使是旅游发展前景　好的水库库区．其水库移民安置规划　也不同程度地缺乏旅游发展理念的　融入，且对参与旅游业的配套优惠政　策等后期扶持政策尚未有具体、明晰　的政策。　２．开发水平参差不齐，不能有　力支持移民工作发展　很长一段时间内，基于“水库建　设主要为满足水利、水电、防洪等多　元功能要求，即使旅游资源丰富、极　具特色，旅游业也只能作为库区伴生　产业”的认知．库区旅游业很少成为　重点产业予以培养。近年随着旅游业　●６４　和休闲产业的迅猛发展，库区旅游开　发逐渐进入一个新的发展阶段．但大　多数库区的旅游业却受制于市场区　位、交通条件、管理机制、资源品位等　因素，长期在简单初级的道路上徘　徊，只有如三峡水库、广东万绿湖、浙　江千岛湖等部分库区的旅游业逐渐　成规模、成品牌发展。２００７年公布的　国家５Ａ级风景区中，水利水库类的　只有三峡大坝旅游区。库区薄弱的旅　游产业基础，给数量巨大的移民参与　旅游并分享旅游收益的空间和机会　带来了一定的制约，不能完全发挥其　效能。　３．库区移民参与旅游开发能　力受限　在目前库区的旅游开发中．由于　移民受到传统观念、投资风险特别是　文化素质与职业技能的影响，致使其　参与库区旅游开发的意愿不强，参与　的层次较为肤浅，品种单一，成长空　间有限。目前移民在库区旅游开发的　参与主要集中于餐饮（农家乐）、旅游　购物、旅游商品加工、旅游交通等方　面及要求简单的用工领域。参与层次　低、范围窄，多处于个体、自发阶段，　缺乏秩序和引导，收益面与获利能力　偏低。移民在旅游开发中“对接能力”　的瓶颈，往往导致移民在旅游开发中　的边缘化。　四、库区旅游开发推动移　民安置工作的对策　要实现库区旅游和移民安置的　双赢，应秉承科学发展观，创新工作　思路，系统地根据库区旅游区位、旅　游资源潜力、旅游市场等特点，加强　库区旅游开发与移民的旅游资源利　用、旅游资源收益分享水平，通过旅　游发展来推动库区移民工作的持续　开展。　１．加强移民参与库区旅游开　发的观念引导和示范推广　在水库建设和移民安置中．管　理部门应深刻领会与实践“开发性　移民安置”的理念。因地制宜．鼓励　移民参与旅游业．获得造血式的发　展能力。通过充分利用水库工程的　建设给库区带来的新机遇，增强旅　游经济观念，更新移民发展扶持方　式。探索在移民规划之初就强化旅　游部门与企业的参与，将移民参与　旅游开发的扶持经费纳入移民成本　和水库项目的可行性论证，保证旅　游参与贯穿于水库建设与移民安置　工作的始终；选择旅游产业基础发　育厚实、旅游发展后劲充足的水库　库区，有较充裕的移民发展扶持资　金和文化教育水平的移民村寨和　集镇，结合水库建设搬迁和后续安　置进行移民参与库区旅游开发的　试点，统筹水库移民安置、库区旅　游开发、特色产业发展和移民新区　建设。结合实践．修改水利风景区　评价标准，在“文化景观”中增加移　民文化的评价．并在“管理评价”中　增加移民参与库区旅游开发的量　化评价指标，以更好地为库区旅游　开发带动移民安置工作开展提供　指导。　２．强化库区旅游开发和对移　民安置的支撑　应根据各水库地区的资源禀赋　和旅游客源市场状况，因地制宜地发　展旅游业。以库区山水峡谷、村寨田　园为依托，结合库区移民规划、旅游　规划、交通建设、航运规划、码头建　设，大力发展水上观光、峡谷观光、生　态渔业、乡村旅游、民族旅游和水上　体育休闲旅游。与其他类型的旅游产　品开发相比，库区旅游开发要更加重　视生态环境保护、移民田园资源和人　文资源的开发以及移民政策的利用。　通过以库区旅游龙头企业为带动．做　好库区移民安置中的旅游支柱产业　培育发展的前期准备、中期控制与后　期扶持．确定旅游产业发展方向和移　民参与旅游业的重点，引导移民力量　产业培育。使尽可能多的移民在旅游　开发中获益。