论公共政策合法化_刘东杰

第 19 卷 总第 82 期Vol. 19 Sum No. 822010 年第 4 期No. 4. 2010

广东广播电视大学学报

JOURNAL OF GUANGDONG RADIO & TV UNIVERSITY

一、公共政策合法化概念之辨 公共政策作为社会价值权威性分配的工具，在任何一个国家中的作用都是无可替代的，它无时无刻不在影响着人们的生活。西方资本主义国家自从1929—1933年经济危机发生后，普遍采用凯恩斯理论，对经济与社会进行全方位的政府干预，由此便出现了所谓的“行政国家”，作为政府主要干预工具的公共政策体系亦日益庞大起来。在我国，从中华人民共和国建立之初至改革开放，我们一直都在借鉴苏联模式，也即高度集中的计划经济体制，这种模式更是将政府对经济社会的干预作用发挥到了极致，但这种模式后来被证明是无效率的，是抑制创造性的。改革开放后，我国逐渐由单一的计划经济体制向市场经济体制过渡，同时，对政府体制、职能也做了相应的调整，逐步形成了政府主导经济社会发展的混合经济模式,因此，在我国，公共政策对社会与市场的影响力要远远大于发达的资本主义国家。故而，我们探讨公共政策合法化的问题便更具现实意义。关于公共政策合法化问题，虽然目前学术界对此探讨的并不多，且所给出的定义零散而难以得到普遍的认同，但总的来说，这些定义对我们还是有

一定借鉴与参考价值的。兹举几例。台湾学者朱志宏认为：“政策合法化，就是赢得多数立法人员对政策方案的支持。”[1] 张金马认为：“公共政策要具有合法性，必须经过一个合法化的过程，这种使政策具有约束性或合法性的过程可以是一套法律规定的程序，也可以是一套习惯性程序，甚至可以是遵照领袖人物的指示……无论哪种程序，只要人民认可、接受，都可使政策具有合法性。” [2]“公共政策合法化是指政

策规划得到的政策方案上升为法律或获得合法地位的过程。它由国家有关政权机关依据法定权限和程序所实施的一系列立法活动与审查活动所构成。”[3]陈振明认为：“所谓政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、签署和颁布政策的行为过程。”[4]

以上学者基本上都是从公共政策取得合法性的程序的角度来定义公共政策合法化的，也即公共政策是经由一系列合乎法律规定的程序而获得合法性，从而完成合法化过程。这些定义主要基于一个基本的假设——“公共人”，将政府视为当然围绕公共利益活动的组织，政府的一切活动均会以公共利益为旨归，因此，公共政策只需经由法律规定的

论公共政策合法化刘东杰（ 中共淮安市委党校科研处，江苏淮安，223003 ）

【摘要】在民主宪政国家，公共政策合法性的获得有赖于合法化的过程。公共政策合法化可以分为两种路径，或者称之为两种形式，即形式的合法化与实质的合法化。形式合法化是程序性的，实质合法化是理念认同性的。合法化的意义重大，特别是在我们这个人口众多、政策传统深远的国家里更是如此。探讨政策合法性的路径及公民参与对于政策合法化具有重要的作用与价值。【关键词】政策合法化；路径；公民参与【中图分类号】DF02/D035 【文献标识码】A 【文章编号】1008－9764（2010）04－0049－04

【收稿日期】2010－06－01【作者简介】刘东杰（1982－），男，山东菏泽人，硕士研究生，中共淮安市委党校科研处讲师。2010 年 8 月 20 日广东广播电视大学学报 （第 19 卷 总第 82 期）

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程序便具备了合法性，这一系列的程序过程自然也就是政策的合法化。但根据公共选择理论可知，“理性经济人”是倾向于追求自我利益最大化的，作为政治组织的政府也是如此，因此，在没有良好制度规约的情况下，政府便会天然地追求自我利益的膨胀，因此，仅仅经由合乎法律规定的程序，公共政策便自动获取公众认同的合法性，便成了一个值得怀疑的命题。结合上面一些学者的观点，本文将公共政策合法化定义为：政府通过各种合乎法律规定的程序或手段，使具有公共性的政策获得公众的认同、支持等一系列活动。它包括形式的合法化和实质的合法化，即程序过程的合法化和认同性合法化。

二、公共政策合法化的意义公共政策合法化是政策制定过程中不可缺少的环节，也是政策得以顺利执行的前提。在现实的政策运作过程中，公共政策合法化的意义表现在以下几个方面。1．公共政策合法化是对宪政精神的维护“宪政是国家依据一部充分体现现代文明的宪法进行治理，以实现一系列民主原则与制度为主要内容，以厉行法治为基本特征，以实现最广泛的人权为目的的一种政治制度。”[5]宪政是现代民主政

治制度的蓝本，公共政策作为政府进行社会调节的一种政治工具，也应当在宪政框架内运行。形式的公共政策合法化，是在遵循宪法或者依据宪法精神制定的各种合乎法律程序指导下进行的，因此是体现宪政精神的。而实质性政策合法化，是建立在公众的高度认同基础上的，公众所持续认同的公共政策，必定是具有较强公共性，以公共利益为旨归的政策。公共利益的内容很广泛，其中最基本的公共利益在宪法中已经有了最权威的表述，如公民最基本的人权。政府对公共政策进行实质性的合法化，则必定要确保政策公共性，这自然也契合了民主宪政精神。2．公共政策合法化是政策公共性导向的体现 公共政策合法化，要么依据现有的合法程序进行，要么通过别的途径获得公众的充分认同。当然，最理想的是两者的充分结合。因为，程序正义可以有效地防止权力滥用、使政策运行严格遵守“程序理性”。但是，“程序规范一旦产生于程序主体有目

的的活动中，程序便不是目的选择的对象，而是目的受选择的标准。不是程序主体的目的决定程序的命运，而是程序决定目的的命运”[6]。由此可见，

程序的合法、理性抑或称之为正义，虽然在大多数情况下能够保证政策合法化遵照公共性价值运行，但也存在两者的脱节，因此，强调实质的合法化，也即认同性合法化也就有了重要意义。公共政策合法化应当是形式合法化与实质合法化的统一。只有这样，公共政策的公共性特征才能得到充分的保障和体现。3．公共政策合法化是公共政策得以顺利推行的前提公共政策作为“对全社会的价值做权威性的分配” [7]的一种政治性工具，必将致使一部分人得

到利益，一部分人失去利益。得到利益者自然会拥护该项公共政策，失去利益者自然会抵制此项公共政策。但是，遵循了形式合法化和实质合法化的公共政策，必将以公共利益为旨归。因此，在公共政策分配社会利益的时候，必定更多地考虑公众的利益，而不是特殊利益集团或者个人的利益。公共政策通过这两种形式的合法化过程，便容易取得较强的公共性和合法性。这种政策虽然也会得到一部分的抵制而遇到推行的阻力，但在浩浩公众与特殊利益群体的博弈中，孰轻孰重自然可见分晓，故而，此类政策能够更为顺利的推行。4．公共政策合法化是实现公共政策科学化的必经环节所谓的公共政策科学化，“是指决策者及其他参与者充分利用现代科学技术知识及方法，特别是政策科学的理论和方法来进行决策,并采用科学合理的决策程序，任何人不得随意改变或者不执行这些程序,并且在公共政策成熟的基础上，把调查程序、决策程序、执行程序、评估程序等这些合理的程序变成制度和法律”[8]。公共政策科学化，是

现代公共政策制定追求的重要目标之一，也是公共政策价值实现的重要保障。公共政策合法化，是公共政策制定过程中的最后一个环节。在公共政策科学化过程中，如果忽略了政策合法化将是不科学的，因为，这样的政策是缺乏合法性基础的，可能会存在很多的寻租空间，容易滋生政策性腐败，因此，既不符合现代宪政精神，也不符合公众利益。所以，在公共政策科学化过程中，运用现代的科学手段，2010 年第 4 期51刘东杰：论公共政策合法化经由法定的程序获取公众对政策的认同，进而实现公共政策合法化，是公共政策科学化必不可少的环节之一。

三、公共政策合法化的路径前面提到，公共政策合法化包括形式的合法化和实质的合法化，因此，合法化的路径亦因这两种合法化的分类而有所区别。1．公共政策形式合法化的路径形式合法化也即程序合法化，即公共政策在方案确定后，依据法律规定，历经法权机关审核、批准、签发、公布等一系列程序而获得了法律认可。在我国，依据公共政策制定机关、调整的范围不同，可分为中央公共政策与地方公共政策或全局性公共政策与区域性公共政策。不同层次的公共政策合法化程序会存在一定的差异性，但总的来说，还是具有共通的一面。众所周知，公共政策的表现形式多种多样，“有法律、规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等”[9]。

法律较之普通政策往往更具稳定性、权威性，因此，其制定程序比我们通常所称谓的公共政策制定程序更为严格，本文中对此暂不深入探讨。在我国，行政机关的决策体制为行政首长负责制，这一体制决定了公共政策在制定后，往往要经由政府所属的法制工作部门进行初步审查，然后交由政府常务会议或全体会议讨论决定，最后由行政首长定夺签发。这种程序具有较高的效率，但与制定法律所经的审查通过程序相比，还是缺少一定的严肃性和权威性。因此，这也造成了公共政策非公共化现象的出现。但由于公共政策具有灵活性，体系庞杂、易变动性，不可能将所有的政策转化为法律，或者直接制定法律去调节所有的社会问题。所以，这种政策合法化的程序也只能说是目前的最佳选择，经由这种已经法定化的程序的公共政策就具备了合法地位，至少从法律意义上来说是如此。2．公共政策实质性合法化的路径实质性合法化是从政治学意义上来讲的，政治学意义上的合法性是指民众对于现存政治秩序和政权的信任、支持和认同。用中国古代的治政格言来讲，就是“得民心者得天下”。这种合法性是从权力的逻辑角度来讲的，即公权源于民权，公权之行为应当以民权的维护为依归，因为这是符合公共利

益的。公众对于公权维护公共利益的行为是认同、支持的，对于侵犯私权，违背公共利益的行为是反对、抵制的。因此，这种政治学意义上的合法性，才是真正反映民意的合法性，它区别于形式上、过程上的合法性。形式上的合法性是可能更变的，但实质意义上的合法性却无二选择。公共政策实质合法化的实现，无论采取何种方式，但都必须以“公共利益”为半径，公众“认同性”为原点画圆。公共政策实质性合法化的途径也是多种多样的，例如，在我国历史上存在着许多领导即时表态性的“政策”。因为这种即时表态性的“政策”往往是基于公众的迫切、直接的申诉而做出的，虽然在程序上可能有违理性，但其出发点、落脚点都是公共利益，因此，这种政策往往能够获得较高的支持和认同。当然，即时表态性的“政策”通常也会后续地在程序上给予适当完善，以书面文件的方式进行形式“合法化”。现时代是追求程序理性的时代，但程序理性，并不必然地要排斥实质理性，相反，程序理性是以实质理性的实现为最终目标的。由于程序理性与实质理性在有些情况下是脱节的，因此，政策合法化的路径选择应当是多元的，只要这种合法化是基于公共利益的考量。