【产业研究】关于改善民办非企业单位管理机制的建议

关于改善民办非企业单位管理机制的建议一、民办非企业单位概要民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

主要包括民办学校、医院、慈善福利机构、科研院所、文化馆所、体育机构、咨询机构、公共服务机构等。

民办非企业单位在促进政府职能转移、提供公共服务等方面承担着重要的社会功能，在整合社会服务资源，更新社会服务理念，创新社会服务方式，拓宽社会服务领域，促进社会的公平公正，培育社会的慈爱氛围，形成社会管理和社会服务的合力等方面，具有重要的作用和意义。

当代中国正处于一个难得的历史发展机遇期，随着十二五规划的顺利推进，我国经济体制、政治体制和社会管理体制改革的不断深入，多元投资主体进入经济和社会事业领域，在社会转型的大环境下，民办非企业单位正是在这一背景下得以发展，并受到各方越来越多的关注。

二、浦东新区民办非企业发展现状2012年上海市第十次党代会上明确提出继续高举浦东开发开放的旗帜，深化浦东综合配套改革试点，着力在扩大开放、完善市场体系、新引人才等方面先试先行、率先突破。

浦东新区作为中国改革开放的象征，上海现代化建设的缩影，为在新一轮发展中，在更高的起点上实现快速发展，将把体制创新作为突破口和着力点，进一步完善社会主义市场经济体制，深化政府管理体制改革，推进社会事业管理体制改革。

因而，研究民办非企业单位的生存发展环境，促进民办非企业单位的健康成长，无疑是整个体制创新的一个有机组成部分。

“十二五”开局以来，2010年民政部门核准登记社会组织共9900家，其中社会团体3560家，民办非企业单位6225家（含涉外民办非企业单位34家），基金会115家；2011年相较2010年新增社会组织568家，其中社会团体116家，民办非企业单位442家，基金会10家。

而浦东新区截至2012年八月份浦东登记的社会组织刚刚超过1000家，作为上海市改革开放的龙头，从数据比例上可以看出浦东新区社会组织的发展并不是很健全，整体社会公共服务层次也无法达到与之发展相适应的水平。

三、浦东新区民办非企业管理问题分析1. 体制障碍增加民非审查难度民办非企业单位在行政管理体制上，实行所谓“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，即由各级民政部门作为民办非企业单位的登记管理机关，此外民办非企业单位还受到业务主管单位的管理。

二者在管理领域上的差别主要是：业务主管单位单独负责指导民办非企业单位开展业务活动以及指导清算事宜，而民政部门则单独负责监督检查民办非企业单位的违法行为并进行行政处罚（业务主管单位有协助的职责）。

其实民政部和业务主管单位在分工上主要并非管理领域的不同，而是一般来说就相同事项如筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记、年度检查等由业务主管单位作为初审，由民政部门做最后的决定。

有两个机关主要参与对非营利组织的行政管理，这种模式本身无可厚非。

但关键是在各主要职能上，业务主管单位不过是为民政部门进行初审，也就是说，同一事项，必须经两个机关分别审查一次，实际上就是给两个机关分别以“一票否决权”。

2. 双重管理造成监管责任缺失鉴于民办非企业单位实行双重管理体制，即由民政部门和业务主管部门共同管理。

在调查中发现的问题有：一，目前不少民间组织为避开体制障碍尚未取得合法身份，一直在无业务主管部门、无挂靠单位、无审批机关的“三无”状态下开展活动，这都给一些不法分子和不当行径留下了可乘之机；二，就民非组织自己而言也不希望自己的业务受到主管单位的过多干涉，但是一旦民非组织在运作上出现大的法律问题，业务主管单位要承担其所带来的法律风险。

而业务主管单位有自己的主业，一般也没有太多的精力对民办非企业单位进行监督与管理。

因此存在着责任不明确、分工不清晰，有问题时互推责任，表彰时则互争荣誉等诸多问题；三，不少区县民政部门由于缺少人力，并没有设立专门的民办非企业单位管理机构，即使有人管理，力量也非常有限，民办非企业单位的监督机制不健全，无法按照规定对其进行财务监督与审计，因此难以形成制度化、合法的途径对其进行财政补贴等。

3. 政策严苛导致发展空间瓶颈体制障碍、双重管理造成了民办非企业单位准入门槛的严苛，纵使相关政府部门监管责任缺失，但是在政策层面上的严苛条件造成了其在后续开展业务上的重重困难。

民办非企业单位的主要法律渊源是国务院颁布的行政法规，主要是《民办非企业单位登记管理暂行条例》，其第十一条第二款第三项规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的民办非企业单位，没有必要成立的，对于民办非企业单位的成立申请不予批准。

这里反映出的政策，就是防止民办非企业单位之间出现竞争。

可是另一方面，实际导致的结果就是民间再组织同类民办非企业单位获得批准的可能性变得更小。

上海市于2000年颁布了《关于本市社会团体和民办非企业单位实行双重负责管理的若干意见（试行）的通知》，其中更是确立了民办非企业单位双重负责管理基本原则，对民办非企业单位从设立、变更到注销都有详细的规定，对于其设立分支机构、其业务涉及科学、政治、经济等应向主管单位征求宣传部门意见后进行审批，就民非组织开展活动涉及境外要接受业务主管单位审查等等。

上述条款虽是规范了民办非企业单位业务开展，但是也在一定程度上限制了民办非企业单位做大、做强。

随着经济的发展，社会亟需更多的民办非企业单位来承担社会服务职能，政府也需要民办非企业单位改进、转变政府工作职能，通过民办非企业单位加强政府与社会力量之间的沟通。

然而严苛的准入条件，双重管理领导模式，多重业务审查，都让有志于为社会公共服务贡献力量人士望而却步。

四、关于改善浦东新区民办非企业管理机制的思考与建议与时俱进、弘扬时代精神乃是我们党和政府在执政、行政上保持先进性和创造力的决定因素。

现行《民办非企业单位登记管理暂行条例》乃是1998年颁布，到现在已经实行十五年之久。

十五年里，我国深入贯彻落实科学发展观、全面实现小康社会初级目标，上海市也加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的进程。

虽然浦东新区于2012年4月份颁布了《浦东新区民办非企业单位规范化建设指导意见》，但是文中也只是强调民办非企业单位加强自身建设，有针对性地制定发展规划，但对于一些设立审批条件并没有放宽限制。

在创新驱动条件下，作为市场经济发展的有益补充，各级政府部门必须不断研究民办非企业单位的地位与作用，必须转变传统观念，切实提高认识，不仅要把发展民办非企业单位作为构筑“小政府、大社会”格局的一个重要手段和内容，而且要使其成为推动经济社会发展的一个新的增长点，加强领导，全面规划，统筹安排，综合协调，切实解决民办非企业单位发展和管理过程中出现的新问题，以促进民办非企业单位的健康发展。

1.取消部分民非主管单位挂靠制、推进民非企业市场化运作双重管理体制一方面扼杀了民非企业的积极性和能动性，另一方面也造成监管机制的缺失与混乱。

民非企业主要包括民办学校、医院、慈善福利机构、科研院所、文化馆所、体育机构、咨询机构、公共服务机构等。

民非企业中涉及学校、医院、慈善福利机构的，因为与百姓息息相关，更有的涉及到社会公德、家庭美德等方面，其在社会中会产生很大的影响力。

这一类的民办非企业单位应该加强准入审核，必须严格实行双重管理体制。

相对来说，科研院所、文化馆所、体育机构、咨询机构、公共服务等民办非企业单位，其成立主要是起到社会服务性功能，更多的是与经济发展、科技进步等相关。

取消这部分民办非企业单位主管单位挂靠制，一是可以调动民间力量的积极性促进相关产业的飞速发展；二是减少政府在今后管理此类民办非企业单位过程中的投入；三是此类民办非企业单位主要业务更多是涉及市场运作过程中，必然会存在一定的市场风险，取消主管单位挂靠，民办非企业单位将独立承担法律风险，使得一些民办非企业单位在运作过程中更加审慎行事，一定程度上防范不法行为。

民间组织运行是否需要引入市场化机制？实践给出的答案是肯定的。

民间组织的非营利性，并不排除民间组织在从事社会服务活动的过程中，根据国家的规定收取合理的费用，以确保成本，略有盈余，这对于维持其生存和发展是非常必要的。

如果以民间组织非营利性的特点来否定他们可以依法合理的收费，会直接扼杀民办非企业单位的生存和发展。

民办非企业单位作为致力于社会公益服务和福利服务等公共目标的组织，与企业组织有着不同的组织目标，不以利润取向，但又同企业一样，必须进行成本核算，追求在既定条件下的产出最大化。

因此民办非企业单位完全可以借鉴企业组织的运作技巧，广泛进行市场需求调查，开展各种公关活动，像企业那样尽可能有效地运用资源，不断提高组织知名度，寻求最优的管理方式等，由此获得经济效益和社会效益。

充分运用市场化运作技巧树立品牌，提高经营意识、成本意识以及风险意识对民办非企业单位的健康发展至关重要。

2. 建立完善的宣传、舆论监督机制、强化民非组织服务意识在调查中发现，社会上相当多的一部分人并不知道民办非企业单位是一种什么组织，甚至听都没听说过。

所以在今后的工作中，政府部门应通过各种新闻媒体加大对民办非企业单位的舆论宣传力度和广度，使社会上更多的人群知道民办非企业单位，了解民办非企业单位，关心民办非企业单位。

对一些行为规范、作用发挥明显、社会责任和社会公益意识较强、社会影响较大的单位进行大力宣传，扩大民办非企业单位的社会影响，树立民办非企业单位的良好形象。

舆论监督作为我国硬性监督机制的有益补充，随着信息化的发展其社会影响力越来越大。

政府部门大力提高社会公众的认知度，打造民办非企业单位的发展社会基础的同时，利用公众和舆论的力量，充分利用新媒体时代网络、电视等等来规范民办非企业单位的发展。

民办非企业单位从本质上来说是一种服务组织，其宗旨就是为社会提供公共服务。

如何强化民办非企业单位服务意识这不仅仅是主管部门对民办非企业单位的要求也是民办非企业单位提升自身素质的必然要求。

定期举办民办非企业单位学习交流会，针对民办非企业单位负责人定期组织专门培训，提升其社会公共意识。

3. 加强政府资金扶持力度、加强政府职能部门管理队伍建设政府对民办非企业单位的扶持培育最重要的还有资金方面的支持，通过政府的扶持，实现政府所期望的公共目标，壮大民间组织的服务能力。

在资金扶持上，政府可通过委托经营、购买服务、补贴服务等多种方式对民办非企业单位进行扶持。

以浦东罗山市民会馆为例：浦东新区罗山市民会馆是上海市首家采取公有民营托管方式的社区公共服务机构，其突破旧有体制，由政府推动有经验、有能为的专业社团在探索中发挥其潜力，走上充分发挥社会公共设施功能的公共服务产业的道路。

政府部门在加大对民办非企业单位扶持的同时，也应加强自身管理队伍建设：一是强化管理机关工作人员队伍。