国内外城市治理模式与我国实践性选择

□学

报Ｖｏｌ．１８Ｎｏ．２Ａｐｒ．２００６

ＴＨＥＪＯＵＲＮＡＬＯＦＧＵＡＮＧＸＩＥＣＯＮＯＭＩＣＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴＣＡＤＲＥＣＯＬＬＥＧＥ人类已经进入信息化时代和世界经济走向全球化的今天，城市在社会经济发展中的地位发生巨大变化。如何以新的视角认识城市和城市治理，怎样认识城市建设，它能否成为推动城市经济发展的一种杠杆，城市建设经济的新内涵是什么，一系列的新问题已经提到了城市治理者———城市政府的面前。将先进的城市治理模式引入到城市治理实践中，是经济全球化条件下城市发展国际化的内在要求，是经济全球化在发展进程中对城市空间的拓展或者城市空间载体的制度创新。它使城市治理成为一种新型的城市管理理念与城市管理方式。同时，也是对城市管理的功能拓展和模式创新。

全球化的时代，城市之间的竞争日益加剧，直

接推动了城市治理研究的兴起。城市治理必须遵循一定的模式，城市治理要达到善治的目的，对城市治理模式的完善与发展的追求将是一个持续不断的过程，而且几乎可以肯定的是，只要存在城市治

理，这一过程就几乎永远不会停止。从某种程度上

国内外城市治理模式与我国实践性选择□李忠民１汤哲铭１

（１．陕西师范大学国际商学院，陕西西安７１００６２）

［摘要］文章梳理归纳了目前较为流行的国内外城市治理模式的观点。这些理论和观点在当今的城市治理实践活动中得

到了广泛的应用。不同国家的城市治理模式各有不同的理论基础，适用于不同的政府体制。而在同一个国家内部，特别是在我国这样的转型经济国家，也不一定有着统一的城市治理模式。文章对近１０余年来广为人们接受的各种城市治理模式，从各个方面进行了分析。

［关键词］治理模式；伙伴制；新公共管理；城市经营

ＤｏｍｅｓｔｉｃａｎｄＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＵｒｂａｎＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＭｏｄｅａｎｄＣｈｉｎａ＇ｓＰｒａｃｔｉｃａｌｉｔｙＣｈｏｉｃｅＬＩＺｈｏｎｇ－ｍｉｎ１ＴＡＮＧＺｈｅ－ｍｉｎｇ１

（１．ＩｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌＢｕｓｉｎｅｓｓＳｃｈｏｏｌ，Ｓｈａａｎｘｉｎｏｒｍａｌｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｘｉ＇ａｎ７１００６２，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｉｓｔｅｘｔｈａｓｃｏｍｂｅｄａｎｄｓｕｍｍｅｄｕｐｔｈｅｖｉｅｗｏｆｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅｌｙｐｏｐｕｌａｒｄｏｍｅｓｔｉｃａｎｄｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌｕｒｂａｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅａｔｐｒｅｓｅｎｔ．Ｔｈｅｓｅｔｈｅｏｒｉｅｓａｎｄｖｉｅｗｓａｒｅｗｉｄｅｌｙｕｓｅｄｉｎｔｈｅｃｕｒｒｅｎｔｃｉｔｙｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｐｒａｃｔｉｃｅａｃｔｉｖｉｔｙ．Ｔｈｅｕｒｂａｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｓｏｆｄｉｆｆｅｒｅｎｔｃｏｕｎｔｒｉｅｓｅａｃｈｈａｖｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｆｏｕｎｄａｔｉｏｎｓａｎｄａｒｅｓｕｉｔａｂｌｅｆｏｒｔｈｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓ＇ｓｙｓｔｅｍｓ．Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ，ｉｎｓｉｄｅｔｈｅｓａｍｅｃｏｕｎｔｒｙ，ｅｓｐｅｃｉａｌｌｙｔｈｅｔｒａｎｓｉｔｉｏｎｅｃｏｎｏｍｉｃｃｏｕｎｔｒｙｓｕｃｈａｓＣｈｉｎａｍｉｇｈｔｎｏｔｈａｖｅｕｎｉｆｉｅｄｕｒｂａｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｅｉｔｈｅｒ．Ｔｈｅａｒｔｉｃｌｅｈａｓａｎａｌｙｓｅｄｆｒｏｍａｌｌｒｅｓｐｅｃｔｓａｂｏｕｔｔｈｅｖａｒｉｏｕｓｋｉｎｄｓｏｆｕｒｂａｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅｓｗｉｄｅｌｙａｃｃｅｐｔｅｄｏｖｅｒｔｈｅｐａｓｔ１０ｙｅａｒｓ．ＫｅｙＷｏｒｄｓ：Ｕｒｂａｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｍｏｄｅ；Ｐａｒｔｎｅｒｓｙｓｔｅｍ；Ｎｅｗｐｕｂｌｉｃｍａｎａｇｅｍｅｎｔ；Ｃｉｔｙｍａｎａｇｉｎｇ

［收稿日期］２００６－０２－２９［作者简介］李忠民（１９６７－），经济学博士、教授、陕西师范大学国际商学院院长，研究方向：中国发展经济学、人力资本理论

。

汤哲铭（１９８１－），男，湖南衡阳人，陕西师范大学国际商学院经济学硕士研究生，研究方向：城市治理、开发区管理。

［中图分类号］Ｆ２７３；Ｆ２９９．２３［文献标识码］Ａ［文章编号］１００８－８８０６（２００６）０２－００２５－０５区域经济・城市经济广西经济管理干部学院学报

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济广西经济管理干部学院学报

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ＴＨＥＪＯＵＲＮＡＬＯＦＧＵＡＮＧＸＩＥＣＯＮＯＭＩＣＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴＣＡＤＲＥＣＯＬＬＥＧＥ说，实际工作者和学者们不断寻求促使城市政府更好运作的新方法本身就证明了人们期望改善城市治理的愿望，只要治理模式不完善，人们就会持续不断地寻求更理想的模式。由于时空和背景不同，城市治理模式具有形态的多样性。同一国家背景下的不同城市，以及不同的城市部门，显示不同的治理模式，并且不同的治理模式有着不同的理论基础。目前，有关城市治理模式选择的实践正在经历一场广泛性变革，其广度和深度可谓前所未有。这种变革是对前期治理模式选择实践的检讨和反思过程，也是对新时代、新环境的适应过程。致力于传统城市治理模式向新的“后层级制治理模式”的转换，使当代城市治理模式的研究具有划时代的意义。因此，深入研究１０余年来国内外城市治理模式的研究成果、变革的动因、进程、主要措施及其客观效果，对于实现我国城市治理现代化具有重要的借鉴意义。一、基于西方文化的城市治理模式一般来说，基于西方文化的城市治理模式主要有以下几类：（一）Ｐｉｅｒｒｅ的四种城市治理模式瑞士政治学家皮埃尔（ＪｏｎＰｉｅｒｒｅ）在考察了西方发达国家城市发展模式的基础上，根据参与者、方针、手段和结果的不同，提出了四种主要的城市治理模式，它们是：管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式，这四种模式的划分也是目前最为经典的关于城市治理模式的分类。１．管理模式管理模式按照市场原则将城市公共服务的生产者与消费者视为市场的参与者，提出“让管理者管理”的口号。这里所说的“管理者”并非政治精英，而是指组织生产和非公共服务的管理者，因此该模式强调的是专业参与，通过基于市场的广泛的专业管理手段增强公共服务的生产和分配效率，真正让消费者挑选产品和生产者。从它的目标可以看出此模式将基于市场的私营部门的转移管理思想引入公共部门，强调服务供给者与消费者之间的竞争，认识到了消费者的重要性，符合了市场的原则，然而它的弊端在于无法界定政府的角色，尤其是无法协调城市治理过程中政府与企业博弈所产生的矛盾，并且消费者对城市的选择具备与对商品和服务的选择同样的不确定性。２．社团模式社团模式将城市治理的主体划分为若干利益集团，每个利益集团的内部又可以分为高层领导与

基层群体，它们构成了城市治理的两个参与层面。

其中，高层领导直接参与城市治理，基层群体则是

间接参与。社团参与城市治理是以利益为导向的，

即在确保自身利益的基础上社团参与城市服务的提供和政策的制定。因此，此模式通过包容的手段

协调所有参与人的关系以及他们的利益进入城市的决策过程，创造了广泛的公众参与。此种治理模式的弊端在于其是以高成本为基础的，为了提供高质量的服务以及贯彻政策的执行，就必须增加公共

开支，而作为城市利益集团，他们几乎没有什么力量去增加公共税收，从而严重削弱了城市的财政平衡，结果必然是给城市政府带来财政问题。因此，这

一模式主要应用于小型的、工业高度发展、民主政治业已形成的西欧国家。

３．促进增长模式

促进增长模式的主要参与者是商界精英和当选的城市官员，通过有利于推动城市经济发展的手段促进经济增长，从而实现利益共享。此模式是最常见的治理模式，因为长期的和可持续的经济增长的结果会为城市经济及城市治理的参与者带来双赢的局面，而且其结果易于衡量与观察。随着近几

十年来区域经济增长模式的转变以及城市国际化趋势的兴起，城市经济的增长越来越依赖于技术的

引进与投资的增加，因此该模式的参与者将城市作为吸引技术与投资的工具，在此过程中，二者紧密合作，共享经济增长的成果。促进增长模式的弊端在于其参与者的狭隘性，一般大众很难参与，无法

调动最广泛的群体尤其是市民社会参与到城市治理的积极性，公众分享程度低，而且极有可能造成他们与利益既得者的冲突。

４．福利模式

福利模式是一种较为特殊且罕见的城市治理模式，城市政府官员和国家的官僚机构是其唯一的

参与者。城市政府通过国家预算资金的划拨维持地方的福利水平，复兴地方经济，因此地方政府与较高层政府的关系显得尤为重要。该模式具有明显的短视性，其治理的行为必然是短期行为，且不愿与

私营资本结成伙伴关系，不大可能维持很长时间，

因为高层政府不可能对所辖的所有区域给予同等

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ＴＨＥＪＯＵＲＮＡＬＯＦＧＵＡＮＧＸＩＥＣＯＮＯＭＩＣＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴＣＡＤＲＥＣＯＬＬＥＧＥ的重视，而不平衡发展又会引起争议，并且如果恰逢中央政府出现财政赤字，情况将会更糟。支持增长模式主要应用于福利国家，因为这些国家有较为发达的经济基础作为保障，对于发展中国家而言，其适应性是相当低的。（二）城市伙伴制治理模式瑞典厄勒布鲁大学教授英厄马尔・埃兰德（Ｉｎ－ｇｅｍａｒＥｌａｎｄｅｒ）认为对于城市治理而言，权力主要是一个主导和社会控制的问题，二十世纪９０年代以来城市政府面对着一种分权和政府形式变得更加多样化的趋势，并且城市治理这一词本身也涵盖了非常广泛的实践，因此伙伴制正越来越多地被当作今日城市政府解决其所面临的问题的正确治理模式。伙伴制被定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”（Ｂａｉ－ｌｅｙ，１９９５）。斯通在其首创的城市制度思路对这种模式进行了阐述，这一新思路集中于“对合作的可能性和局限性进行思考的需求———这里的合作不是指所有的合作，而是能够将同一社区不同阶层的人联合在一起的那种合作，能够使不同人组成的联盟成为并支持一系列治理同盟的合作”（Ｓｔｏｎｅ，１９８９）。此模式的特点是城市治理的责任、政策管理、决策权力和充分的资源下放给最接近市民和最具代表性的地方当局，同时借助于国际合作和伙伴制的方式，将城市能力建设的战略和体制建设权力赋予所有的当事人，特别是地方当局、私营经济、合作经济、工会、非政府组织和社团组织，使它们能够在住房和生活规划及治理上发挥有效的作用，每个政府都应保证所有社会成员积极参与本社区事务的权利，保证并鼓励他们参与各级决策。在这种模式下，城市政府与私人企业间存在着合作伙伴的关系；非盈利组织或第三部门在城市的发展中发挥越来越大的作用，它们不再是可有可无的组织而是城市发展中不可或缺的重要组成部分；重视社区建设，发挥社区的基础作用，城市治理采取多中心治理体系。在此理论的支持下，１９９７年下半年，世界银行还着手实施了一个城市伙伴计划，旨在为城市和中央政府官员提供……双边组织、非政府组织、学术界、公司、基金会和个体的资源与人才。这种做法的依据是：分析一个城市是否成功不应只从一方面入手，而应包括其活力、生产率、竞争能力和管理的所有要素，通过城市伙伴计划，城市领导及其社区能够获得经过精心挑选的专家，和他们一起制定战略框架和长期发展的途径。