浅论香港特区全国人大代表和全国政协委员的地位和作用

浅论香港特区全国人大代表和全国政协委员的地位和作用

绪言

香港基本法实施，至今已有三年。在基本法的实施过程中，港区全国人大代表和全国政协委员起着一定的作用，即参预特区行政长官的选举和基本法的修改。1 除此而外，尽管他们中的多数人在香港有一定的社会地位或政治影响，但在遵循“一国两制”原则的前提下，他们通常又必须恪守不干涉香港特区事务、不得请求中央政府干预香港事务的义务。那么，港区人大代表和政协委员到底具有什么宪法地位、他们的宪法作用何在呢？本文拟在基本法现有规范之外，主要从人大代表和政协委员的一般性质、港人担任人大代表和政协委员的历史及他们在不同历史时期所发挥的政治作用等方面入手，就其宪法地位和作用的问题作一个初步探讨。不过，有关香港的政治和法律著作中很少有专门部分论及这方面的问题，可供借鉴的材料也不甚丰，故使人难于深窥此一问题之窍要，作者在此只想以抛砖引玉之诚心，求证于诸位大家。

一、全国人大代表和全国政协委员的一般宪法地位

根据代议机关组成的一般原理，我国人民代表大会制建立在三项原则之上：代表的广泛性原则、代表可以兼职原则和一般代表原则。

我国各级人民代表大会是由代表组成的，在本质上属于我国的人民代议机构，反映民意是其根本的任务与职责。通过代议机关反映大多数居民的意志，是近代民主制的基本要求。然而，根据国家的任务、历史传统及社会制度的不同，实现这种代议制民主的方式，主要有两种表现：一种是以一国或一个地区成年公民即选民的自由意志为基础，通过自由选举产生代表或议员，在议会中代表人民，实现国家的统治，这就是西方国家包括香港等地区所普遍采用的代议制民主方式；另一种则是以集合意义上的国家意志为基础，将居民按其阶级、阶层、职业、利益、集团、民族等的不同，划分为不同的选举集体，也通过某种形式的普选产生各集体的代表，在代议机构中代表人民，这就是民主集中制的方式。2 这两种形式的选举之间的主要区别，就在于民意代表产生的方式的不同，但无论其出发点及实际效果如何，理论上它们所要达至的目的却是基本相同的，即希望藉此使议会或代表机关能代表最广泛的选民的意志。3 我国人民代表大会制实行的，就是后一种代表产生原则，在此权且称之为代表广泛性原则。所谓代表广泛性，就是指代表构成上能够容纳最广泛的社会集团的代表人物，作为各种社会利益的代言人，因而，我国各级人民代表大会、其中主要是全国人民代表大会（以下简

称“全国人大”）的代表，实质上来自于各种各类的社会集团。香港是中国领土的一部分，但无论在其回归前还是回归后，都是一个特殊的一部分，故而其人民理应被视作既是普通地域的人民，亦应被视作一个特殊的社会集团，所以，在全国人大中就必须有他们的代表的席位。这是香港全国人大代表的基本宪法地位。

香港代表与内地代表的产生在广泛性原则上是一致的。在1997年八届全国人大第五次会议上，全国人大常委会秘书长曹志在对《香港特区选举第九届全国人民代表大会代表的办法（草案）》所作的说明中指出，“考虑到香港特区第一届政府推选委员会委员具有广泛的代表性”，选举港区人大代表的选举会议主要以推委会委员中的中国公民为基础组成。4 这里的“广泛的代表性”，在1999年九届全国人大第二次会议关于《澳门特区全国人大代表产生办法草案》的说明中表述得更为明确：“澳门特别行政区第一届政府推选委员会，将由工商、金融界人士，文化、教育、专业等界人士，劳工、社会服务、宗教等界人士，以及澳门原政界人士、澳门地区全国人大代表和澳门地区全国政协委员的代表组成，包括了澳门各阶层、各界别、各方面的人士，具有广泛的代表性，选举会议以澳门特别行政区第一届政府推选委员会委员中的中国公民为基础组成，是适当的”。

5 可见，人大代表的产生是充分考虑其所具有的社会集团背景的，特别是在香港和澳门地区更其如此。

所谓代表兼职原则，通常是指代议机关代表可以同时兼任其它领取国家薪金的职位，主要是指代表可以兼任行政和司法职位。我国人大代表可以来自于社会各行各业，既可以来自于民间，也可以来自于政府和司法机构。香港的人大代表也是如此，可以来自于大陆驻港机构，也可以来自于香港一般居民，甚至可以来自于香港政府中的某些部门。不过，从现实情况看，香港政府人员在全国人大的代表，只能兼任香港立法会议员。在“一国两制”原则下，香港行政部门的人员，甚至包括行政会议成员，作为行使高度自治权的主要人员，不宜于在中央政府中担任任何职务；在司法独立的原则下，香港司法部门的人员也不具有在中央政府中任职或做代表的资格。

第三项原则是目前世界上绝大多数国家议会所普遍实行的一般代表原则。它是指代表在代议机关中行使职权或履行职责时，应按照他们个人的良心判断所指示的全民利益参与国家的决策过程，在发言和表决投票时不受自己的选民或选举单位的指示。也就是说，这些代表与原选举单位的不是必然的，一经选出，他们就具有独立的职责，工作中不受任何个人的控制。狄骥把这种一般代表原则称为“代议制委任”，认为“主权并不会在国民成员中或在指定议员的各个选区中分配；它更不会在国会成员中分配。而国会却形成一个法人，它将受委任权并完全以国民的名义行使这种主权”，明确地说，就是“议员并非是产生他的选区的受

委任人，……并且议员也不受其选区选民约束”。6 我国《代表法》第2条第3款规定：各级人大代表应“代表人民的利益和意志”。这一规定体现的正是一般代表原则。从香港特区产生的人大代表在履行职务时，同样遵循这一原则。在后文中我们将看到，这是理解港区人大代表宪法作用的关键所在，也是解决目前存在的争议问题的出发点。

港区人大代表首先是香港人民在最高国家权力机关中的代言人，在全国人大中反映香港人民的意志和利益；同时他们又是最高国家权力机关的组成人员，在反映民意时不受香港居民意志的左右。这种宪法地位与内地的一般人大代表没有本质的区别。

在全国解放前后，中国人民政治协商会议曾一度作为实际的临时最高国家权力机关，起着建立、组织新中国中央人民政府以及通过国家法律的作用。7 由人民政协产生的全国委员会（以下简称“全国政协”）则是处理人民政协日常事务的机构。但是，根据人民主权原则和代议制原则，现代国家不允许没有经过普选产生的任何机构以人民的名义掌握国家权力。8 所以，1954年选举产生的全国人大召开后，政协便不再是行使国家权力的主体了，宪法上它失去了在国家权力架构中的权力中心的地位。1954年以后的人民政协及其全国委员会，在宪法地位上已与国家权力的产生、行使均无直接关系，变成一个集中全国各党派、各人民团体政治家参政议政的统一战线组织。这时的全国政协，失去的是直接进行国家决策的职能，但保留了对决策过程的影响力；同时，由于其组成上容纳不同阶级的代表这一特性，又起着代表人民民主专政条件下的特殊少数的作用，而这方面的民意代表，全国人大是无能为力的；这时政协存在的价值，主要在于它的政治协商和政治监督作用。9 1954年以后，特别是1975年宪法公布实施以后，原资产阶级人士和其它进步民主人士虽然仍能在新政权下获得政治生存保障，但不能允许他们参预国家决策，只能保留一定的政治影响，有时甚至是重要的政治影响；他们的政治要求不能直接实现，但他们的政治经验或许于人民有用。

10 1982年宪法通过后，特别是在1993年在宪法序言中写入“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”后，各民主党派和民主爱国人士的参政议政能力得到了宪法的确认。全国政协正是他们发挥积极性的一个主要场所。

全国政协的这种性质，在一定意义上却使其成员获得了一种“超然物外”的宪法地位：他们可以在广泛的领域内运用其政治智能，在国家政治生活中发挥有份量的政治影响。对于政协委员的这种超然地位，应理解为是他们的政治优势：他们不用像全国人大代表那样去遵守必要的政治纪律和游戏规则，因为他们本身就在政治游戏之外。香港的政协委员当然也具有这种地位和作用，可以就国家的