公共卫生危机

绪论第 1 章相关概念及理论概述 1.1 基本概念界定 1.1.1 公共卫生危机的概念与特征1.1.2 公共卫生危机类型与危害 1.2 奥斯托罗姆的多中心治理模式 1.2.1 多中心理论的产生背景 1.2.2多中心治理理论内涵 1.2.3多中心治理理论在本文中的应用第 2 章盘锦市公共卫生危机治理现状及其存在的主要问题 2.1盘锦市公共卫生危机治理现状 2.1.1 盘锦市公共卫生危机治理的事件回顾 2.1.2盘锦市公共卫生危机治理的工作现状 2.2 盘锦市公共卫生危机治理存在的主要问题 2.2.1 公共卫生专业人员短缺 2.2.2相关部门难以形成合力 2.2.3公共卫生危机的预警、预测能力有限 2.2.4公共卫生危机治理的保障措施缺乏第 3 章多中心理论下盘锦市公共卫生危机治理存在问题的原因分析 3.1 政府角色的越位与缺位 3.1.1 政府公共服务与社会职能不足 3.1.2 多头管理体制的存在 3.1.3 危机预警和快速反应联动机制不够健全 3.1.4 公共卫生专业队伍培养机制尚未完善 3.1.5 考核评估与责任追究相对缺乏 3.1.6相关法律、规章的缺位 3.2 第三部门、公民个人以及媒体作用发挥不够 3.2.1传统思维的影响 3.2.2 民间卫生应急组织尚未健全 3.2.3公民个人主动参与的渠道和机制不畅 3.2.4 信息公开机制不完善 3.2.5媒体在危机治理中的作用未得到充分发挥 3.3 市场激励作用发挥不足 3.3.1 市场经济条件下社会动员机制未建立 3.3.2危机状态下市场供给机制不完备第 4 章多中心治理理论视角下公共卫生危机治理的对策 4.1强化政府对公共卫生危机的治理 4.1.1 转变政府职能 4.1.2理顺管理体制 4.1.3 建立有效的危机预警和快速反应机制 4.1.4完善公共卫生人才队伍培养机制4.1.5 加强对相关责任人的绩效评估和责任追究 4.1.6 推进卫生法制建设 4.2 有效发挥第三部门、公民个人以及媒体的作用 4.2.1 强化公共卫生危机应对文化建设 4.2.2 建立民间公共卫生应急组织和专业预备团队 4.2.3 提升公民个人自身参与能力 4.2.4 完善公共卫生信息网络 4.2.5 充分发挥媒体在危机治理中的作用 4.3 发挥市场机制的激励作用

4.3.1 建立有效的社会动员激励机制 4.3.2 完善应急物资储备、供应和转运系统结语参考文献致谢绪论

0.1 选题背景在全球化治道变革与科学交融的风云聚会中，多中心理论无疑是这个盛会上

一颗闪耀着夺目光彩的明珠。以美国学者埃莉诺奥斯托罗姆为代表所

提出的多中心治理理论认为：随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，而传统的以政府为中心的“单中心供给”思路在庞大的需求面前缺乏效率和回应性的。因此，以支持“权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治”为特征的多中心理论就成为满足民众需求，提高服务质量和效率的管理模式。多中心理论强调的是，在公共事务的治理中，除了中央政府之外，地方政府以及其他的各个治理主体都能发挥重要的作用。这一理论强调的是公共事务治理主体的多样性，发挥各方面的作用特别是自主治理，对连续不断出现的公共卫生危机具有重要的借鉴意义。本文以多中心治理理论为分析平台，将政府、市场、第三部门、公民个人以及媒体等看作公共卫生危机治理中主要因素，通过对盘锦市的具体评估研究，总结公共卫生危机治理取得的初步经验，查找在多中心理论视角下公共卫生危机治理过程中存在的主要问题，并对产生问题深层次原因进行分析，有针对性地提出改进对策和建议，这对于公共卫生危机治理具有普遍的现实意义。 0.2 选题意义 0.2.1理论意义“多中心治理理论其最大应用价值就是打破了单中心的政府统治模式 ,构建了政府、市场、社会三维框架下的多中心治理模式。”原有的公共卫生危机治理更多强调的是政府作用，忽视了其他治理主体的实际作用。将多中心理论引入公共卫生危机的研究，无疑将会以崭新的视角、更广阔的思维空间，认识和看待公共卫生危机治理问题，更加符合当前公共卫生危机治理的需要，发挥用先进理论指导实践、推动实践的积极作用。 0.2.2 现实意义 2003年春季的 SARS 危机事件在短短几个月的时间内，从单一的区域性公共卫生危机迅速发展成对全球政治、经济、文化、外交等多方面造成巨大负面影响的复合型公共危机事件； 2009年 4 月份开始，墨西哥、美国等多国接连暴发甲型H1N1流感疫情，5月初传入中国内地，先是以输入性病例为主，后发展为本土发病病例，截至到 2009年 10月 6日，我国报告甲型 H1N1 流感确诊病例 21453 例，出现了 1 例死亡病例。这些是影响范围大、波及面广、对社会危害程度深的公共卫生危机，其他的如传染病、不明原因疾病、中毒(食物中毒、职业中

毒)以及生物、化学、核和辐射等事件，也随时随地可能威胁和制约经济和社会发展的方方面面。能否有效地处理好公共卫生危机将直接关系到政府在公民心目中的权威地位和良好形象，直接影响政治稳定和经济发展，直接影响到社会公众的生产和生活，所以，对这一问题的研究具有重要的实际意义。

研究现状 0.3.1 国外研究述评虽然危机状态一直伴随着人类社会，但是人们对它的关注度不够。国外对危机管理的研究开始于古巴导弹危机等政治军事方面，开始没有进入公共卫生领域。但随着各种危机事件的频繁发生，公共卫生危机治理已逐渐被政府所认识，将危机管理组织理论、发展周期理论、决策理论等应用到公共卫生危机治理之中。国外对公共卫生危机治理的研究可总结为以下几个方面：(1)从理论上界定危机生命周期，判断危机的发展阶段，从而针对性地制定对策；(2)从组织行为体系方面建立具有综合管理体系，以提高危机状态下决策的效率和质量。 (3)应急能力研究。美国在 20世纪 90年代末，由联邦紧急事务管理局 (FEMA)和联邦紧急事务管理委员会(NEMA),研究设计的一套评价联邦政府及各州应急管理能力的标准和应急能力评估(CAR)程序，成为世界上第一个进行政府应急能力评价的国家。这个评价体系对公共卫生危机治理具有很大的借鉴意义。

0.3.2国内研究述评以前我国对危机管理的研究较少，而且主要主要研究对象在自然灾害领域。SARS事件成为我国加速危机管理尤其是公共卫生危机研究机遇。

国内许多学术著作都重点介绍了危机管理理论和公共卫生危机应对体系，还有大批学者从SARS危机事件反思我国的公共卫生体系、应对机制以及与此相关的社会问题，为我国公共卫生危机治理研究提供了理论和实践依据，但由于起步较晚仍存在明显不足：(1)学术、理论研究为主，实际可操作性不强； (2)研究领域狭窄，地域覆盖不全；（3）缺乏对公共卫生危机治理评价体系的研究；（4）应用多中心治理理论，从政府、社会、市场三维角度研究公共卫生危机治理相对较少。 0.4 研究方法采取理论分析与实际分析相结合的方法进行研究，并采取文献法、观察法等资料收集方法来收集与课题相关的资料，为研究做好充分准备采取抽样、典型调查等社会调查类型开展调查研究工作。（1）文献研

究法。通过对有关方面文献的查阅，整理，对不同学者对这一问题的观点加以分析，旨在对公共卫生危机治理中的问题分析提供借鉴。（2）调查研究法。通过调查走访盘锦市相关部门，对盘锦市公共卫生危机治理的状况进行全面了解，为分析问题、解决问题提供现实依据。0.5 创新点目前，我国对公共卫生危机治理的研究，无论是理论研究，还是案例分析，从实践中总结经验教训，提出相应对策多，利用理论层面分析研究的较少；对公共危机宽泛的角度进行研究的多，对公共卫生危机专题研究的相对少；对以政府角度治理公共卫生危机研究的多，从政府、市场、社会三维角度研究公共卫生危机治理相对较少；对经济发达地区、大城市研究的多，对中小城市以及社区、农村等基层研究的少。本文拟从多中心理论视角出发，从政府、市场、第三部门、公民个人以及媒体的角度，综合分析辽宁省盘锦市近年来公共卫生治理的实际情况，对盘锦市公共卫生危机治理过程当做一个体制、机制和法制相统一的、相互支撑的系统过程，提出公共卫生危机治理的框架，从而提升公共卫生危机治理的能力。第 1 章相关概念及理论概述 1.1基本概念界定 1.1.1公共卫生危机的概念与特征对于危机的概念，国内外学者讨论的并不多。研究危机的先驱

C.F赫尔曼认为：“危机是威胁到决策集团优先目标的一种形势，在这种形势中，

决策集团做出反应的时间非常有限，且形势常常向令决策集团惊奇的方向发展。”①巴顿（Barton）（1993认为危机是“一个会引起潜在负面影响具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害”。②我国学者高鹏程（2009）认为“危机就是指相对于特定主体而言在特定时空条件下客观存在的、可能导向重大负面价值而必须加以认知并作出抉择的特定阶段。”③在西语中，危机起源于对人的健康状况的描述，是指人体健康已经到了危急关头，甚至是生死关头。卫生是通过有意识的努力保持身体健康，进而使身体远离危机。公共卫生则是从社会层面避免作为社会成员的具体个人免受集体性的、普遍的侵害。是通过评价、政策发展和保障来预防疾病、延长人的寿命、促进人的身心健康的一个科学领域。高鹏程（ 2009）认为“公共

卫生危机是指从社会层面而言社会成员以及相应的社会机制不能有效防止普遍性人身健康危机的发生。”④公共卫生危机包括所有影响社会公共健康的事件，如重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大中毒和放射性损伤等。下面，从经济状况、政治状况和社会状况角度来阐明和理解公共卫生危机。第一，从经济状况和公共卫生危机的关系来看，一方面，经济的不断发展既为人们抵抗公共卫生危机创造了条件，同时也为公共危机的不断发展提供了“土壤”；另一方面，公共卫生危机的发生将会制约经济发展，良好的公共卫生又能为经济发展提供保驾护航。第二，从社会政治与公共卫生危机的关系来看，从传统社会到现代社会，防范和化解公共卫生危机逐渐成为政府公共管理的重要职能，成为政府管理社会的主要方面。① C.F.Herman,lnternal Crisis:lnsights from Behavioral Research,New York Free Press,1972,.1②〔澳〕罗伯特?希斯《危机管理》，王成等译，北京，中信出版社，2000,第19页③高鹏程《危机学》北京，社会科学文献出版社，2009,第13页④同上，第236页第三，从社会其他方面与公共卫生关系来看，社会文化、社区生活、公共场所、公共卫生教育以及公共卫生信息传播等都与公共卫生危机存在着密切的关系。综上所述，公共卫生危机的发生于特定的经济状况、特定的政治状况和社会领域的其他特定状况都有着密不可分的联系。来自经济、政治和社会领域中其他部分的因素既可能对公共卫生危机起到促进作用，也可能诱发公共卫生危机的发生、扩展公共卫生危机的范围并可能导致严重的公共卫生危机。公共卫生危机大多数表现为突发性事故危机，其主要特征有：（ 1）不可预见性。公共卫生危机往往表现为事发突然、紧迫、非预期、意外发生的。危机产生的诱因难以预测，可以不分时间、地点和环境，危机的发生、发展和造成的影响和后果也难以预测，是不以人的意志为转移的。 1988 年上海市发生的甲肝疫情暴发、2003年的非典疫情都显示出其不确定性和不可预见性。（ 2）多发性、多样性和复杂性。首先，危机具有不同表现形式，呈现出多发性、多样性和复杂性的特点，从起因到对社会影响的范围，从处理的手段到产生的结果，不同的危机表现其差异性。从非典到禽流感，从各种的食物中毒到有害气体泄漏，公共卫生危机都显示出多发