中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估(1)

中国政府公共服务：基本价值取向与综合绩效评估(1)

一、我国公共服务绩效评估中应坚持的基本价值取向 对一项并没有同一评价标准的事物的评估，首先需要明确所用评估体系的基本价值取向，否则人们就不可能知道你的评估传递的是什么信息，而且也不可能在各种评估之间进行比较。公共服务。正是这样一类事物，对于应该由谁来提供、怎样提供、提供多少、如何分配等一系列题目，都没有同一公认的标准。所以，在展开对公共服务的评价之前，需要明确本文对公共服务的基本价值取向，即什么是公共服务的效率，什么是公共服务的公平。 (一)公共服务的效率观 在经济学中，对效率的回答比较清楚而且争议较少，通常指本钱收益之间的关系，反映的是既定本钱下的收益多少的比较，或者既定收益下投进本钱多少的比较。这种效率概念应用到公共服务的投进与产出时，则需根据相关概念的本质内涵对其外延进行拓展。就公共服务提供的投进和本钱而言，与普通产品的投进并无区别，无外乎投进的“人、财、物”的合计，比较轻易测度；但是对公共服务的产出和收益而言，使用传统方法进行衡量则显得相当棘手，由于尽大多数公共服务都具有非竞争性或非排他性特点，使得对各个消费者实际公共服务的受益难以度量，而且很多公共服务产生的结果事实上都无法以货币形式来进行度量。固然理论上提出了很多试图解决公共服务受益测度的方法，但是尚没有一种能真正用于实践。 在现实中，对既定本钱的某项公共服务，我们可以知道它支持了多少具体的服务，并且这些服务将与终极效果直接相关。例如，固然我们不能测度到一项公共医疗计划对所有接受服务的人群所产生的总收益，但是我们可以知道该计划投进了多少医生、***和设备(本钱)，也可以知道一共提供了多少服务(如多少次检测、多少次门诊、多少次手术等)，而且这些服务将直接影响接受服务人群的健康状况。显然，所有这些服务的加总就是该项计划的总产出，这些产出与传统经济学意义上产出最大的区别可能就是它们无法有效地用货币进行度量，甚至并不存在逐一对应关系。然而它们都具备同样的本质，即都是某项活动(生产活动或公共服务提供)带来的结果，可以看作是一种广义的产出。于是，对公共服务效率的测度题目，经常转变为对上述广义投进与产出转化关系的测度。可以运用运筹学中数据包络分析(Data Envelopment Analysis，简记DEA)方法来测度公共服务的相对效率。 (二)公共服务的公平观 与效率概念不同，公平的概念在经济学，乃至哲学上从来就没有达成过一致熟悉。而且对于公平的主体(谁跟谁公平)、客体(哪些方面要公平)、原则(如何判定是否公平)同样争论不休。从公共服务自身特征出发，结合我国国情实际，明确自己的倾向，以便于大家进一步理解我们的观点和结论。 1.公平的主体。关于公共服务公平的主体选择题目，主要由题目的轻重缓急来决定。历史经验告诉我们，相对于个体之间的不同等，群体之间不同等题目的严重性更突出。由于，由于自然和社会原因形成的群体，往往被内部成员和旁观者视为一个整体，并形成一定程度的认同感。认同感一旦成形，群体之间的差别(不同等)则很可能就变成它们之间相互冲突的根源(王绍光， 2006)。当前，我国最突出的差别是经济发展的地区差别和二元结构下的城乡差别，这都属于群体性不同等题目，所以更值得高度关注。公共服务的性质和特点决定，其应该成为熨平群体和个体之间不同等的重要工具，例如让所有人都享受公平的基础教育是缩小个人未来收进差距的重要手段。而公共服务要发挥这种熨平作用，首先要求其自身应该是基本公平的。本文固然也关注个体之间的公共服务水平，但是从题目的紧急程度看，我们优先重点分析群体间的公共服务公平题目，特别是地区间和城乡间公共服务公平题目。实在，关注并消除群体间的不同等，其本身也是减少和消除个体间不同等的有效切进点和重要途径。 2.公平的客体。在哲学讨论中关于“什么是应该公平(同等)的对象”，是研究公平题目最核心的题目，争论异常激烈。理论上直接支持公共服务应该成为公平分配对象的学说主要包括：有长期影响的机会同等说、罗尔斯和大卫·米勒等人的资源同等说和阿马蒂亚·森的能力同等说。本文首先遵循的是阿马蒂亚·森的“基本能力”同等说，其次是罗尔斯和大卫·米勒二者混合的资源同等说，最后是实质机会同等说。至于哪些公共服务最应该优先被纳进同等分配的范围，我们同样根据以上优先顺序，以为国防、基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、一般公共服务等九类公共服务应该优先纳进，即这九类公共服务构成了我们基本公共服务的范围，是本文中公共服务公平的客体。考虑到我们对同等主体的选择重在群体间的同等，特别是地区和城乡间，所以对国防这种纯全国性公共物品，本文暂时不将其纳进分析。 3.公平的原则。明确了谁与谁公平，对什么进行公平分配，进一步就需要明确如何保证公平分配，即如何分配才是正义的？对这个题目的回答，本文中的意义在于告诉大家，我们如何看待一项公共服务的分配是否正义。在众多关于分配的正义原则中，本文优先采取的是罗尔斯的“最大最小”原则，即在坚持自由同等原则(罗尔斯第一正义原则)基础上，承认公共服务在群体间可以存在差异(差异原则)，但是公共服务的提供必须有助于社会最弱势群体状况的改善，这种差异必须对最弱势群体最为有利(最大最小原则)。但是我们以为光有罗尔斯的最大最小原则，还不足以保证公共服务分配的正义，由于对最弱势群体公共服务提供的改善，并不一定能保证他们在“基本能力”上的同等。比如固然增加了对弱势群体基础教育的支持，使他们的状况有所改善(例如普及九年义务教育)，但是这种支持程度不足以使他们获得基本能力上的同等(比如至少要求普及12年教育)。所以，我们还必须引进均平分配原则，夸大基准的公共服务的供给水平应该均匀，即所有地区和所有个人都应该享受到这一水平以上的公共服务。值得留意的是，一般意义的均平分配原则夸大的是分配结果的完全同等，我们这里指的是“底线完全同等”，而不是公共服务的结果必然完全一样。当然，随着社会的发展和所处阶段的差异，这种基准性公共服务也会发生变化。 综上所述，本文中公共服务的“效率”指的是公共服务的投进与产出转化关系，即用多投进、多产出下的“广义生产率”来测度公共服务提供主体间的“相对效率”；而公共服务“公平的主体”主要指地区间和城乡间的群体公平(评估的重点着眼于省辖区这一层次)，“公平的客体”主要包括基础教育、公共卫生、社会保障、公共安全、环境保护、基础设施、科学技术、—般公共服务等八类基本公共服务，“公平的原则”主要夸大使最弱势群体的状况得到最大的改善，同时必须使所有的群体和个人享受公共服务的“底线完全同等”。而在公共服务的公平与效率的优先顺序上，主张“公平优先，兼顾效率，并努力用最有效率的方式往追求公平”。 二、主要发现与结论 基于以上背景和价值取向，本文在全面梳理新中国公共服务供给制度演进的基础上，开发了一个含 8个子系统和165个指标的指标体系，以全国31个省级行政区域(不包括台湾、香港和澳门)为评估重点，用基准法和数据包络分析两种成熟的评估方法，全面评估了我国政府公共服务(2000-2004)的综合绩效(等级)、投进—产出效率、改善程度和地区差异状况，有以下几方面的主要发现和结论。 (一)综合绩效等级方面 (1)从投进、产出和效果三方面综合评估，我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低的水平。除基础教育北京达到***，一般公共服务上海、北京达到***以外，其他各地区各类公共服务绩效等级都处于 B级以下。从2000-2004年5年的均匀水平看，则所有地区基本公共服务综合绩效都处于B级以下(见表1)。基本公共服务供给不足的矛盾十分突出。区域分布上，基本公共服务绩效整体东部优于中西部、经济发达省份优于经济落后省份。这主要是由于经济发达地区财力状况好于欠发达地区，基本公共服务领域的投进也更多，在基本公共服务与经济增长互为因果、互相推动下，加上多年来的不断积累，共同促成了目前的区域分布格式。 (2)从各类基本公共服务绩效看，一般公共服务、基础教育和公共卫生绩效得分相对较高，其余5类基本公共服务绩效普遍偏低，使得基本公共服务的综合评分总体也处于较低水平(见图1)。备受公众关注和批评的教育、医疗题目，固然题目重重，总体依然供给不足，但相对于其他公共服务(如社会保障、科学技术、环境保护)，其已经处于相对高的绩效水平。事实上，其他公共服务对于转变经济增长方式、构建社会主义***社会也意义重大，应该对其他公共服务的供给不足题目给予足够的重视。 (二)绩效改善方面 (1)总体看，近年来各地基本公共绩效都取得一定程度的改善，但改善速度远远落后于各地区的经济增长速度和财政支出增长速度，总体改善幅度不是十分明显。2000—2004年间，基本公共服务累计改善幅度有17个省份在10%—20%，有 14个省份都在10%以下(见表2)；而同时期人均GDP累计增幅最小的省份也为43%(海南)，最大的为93% (内蒙古)，同期人均财政支出最小增幅为56%(云南)，最大的达到144% (浙江)。说明在我国经济和财政支出总体快速增长的同时，基本公共服务总体投进不足，公共支出结构不公道，非公共服务支出比重偏高。 (2)分地区看，上海、北京、江苏、广东、浙江、天津6个省市的改善程度相对较大，这与它们经济发达、可支配财力相对充沛有关；内蒙古、西躲、宁夏、广西4个自治区改善程度也较为明显，这与中心对少数民族地区的政策倾斜和它们“基础差、基数低”有关。而其他地区，由于经济发展限制，“吃饭财政”的特征还比较突出，在总体财力有限的情况下，对公共服务的投进就更不足，造成整体绩效改善缓慢。 (三)绩效差异方面 (1)从基本公共服务总体地区差异看，与人均GDP和人均财政支出的地区差异相比，我国基本公共服务综合绩效在地区间的差异要小得多(见表3)。应该说我国政府提供的基本公共服务，在减少地区差距和个人差距之间发挥了一定的积极作用。但同时必须熟悉到，基本公共服务的同等优先等级远远高于人均GDP和人均财政支出的优先等级。就当前基本公共服务的变异系数和最大最小比来说，已经处于较高水平，说明我国近年来在基本公共服务方面的服务均等化方面还有待加强。这本身也可以部分地解释我国近年来地区间经济发展和居民人均收进的差距为什么会持续拉大，由于作为社会群体和个人之间最应该同等分配的基本公共服务本身