我国集体林权流转制度改革与制度完善_以云南林权流转改革实践为例证_陆琴雯

总第１２９期２０１３年７月 甘肃政法学院学报Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｇａｎｓｕ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ　ｏｆ　Ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　ＬａｗＧｅｎｅｒａｌ　Ｎｏ．１２９Ｊｕｌ．，２０１３

收稿日期：２０１３－０６－２０

作者简介：陆琴雯（１９７０－），女，壮族，云南西畴人，云南昭通学院副教授，主要研究方向为马克思主义中国化理论；

雷敏

（１９７８—），女，彝族，云南石屏人，云南楚雄师范学院副教授，主要研究方向为民法学。基金项目：本文系国家社科基金青年项目《集体林权制度改革跟踪研究———以云南省为例》（项目编号：０９ＣＦＸ０２８）

的阶段性研

究成果。

我国集体林权流转制度改革与制度完善———以云南林权流转改革实践为例证

陆琴雯１，雷　敏２

（１．云南昭通学院，云南昭通６５７０００；　２．云南楚雄师范学院，云南楚雄６７５０００）

摘　要：林权流转是实现林业财富的关键所在。我国的集体林权流转始于上世纪９０年代，但由于体制和观念等原因，流

转并不充分。２００３年开始的新一轮集体林权制度改革中林权流转被列为一项重要的改革内容，各地纷纷制定了集体林地、林木流转的文件和措施，在不断的实践与总结中，我国的集体林权流转制度体系初步形成。从改革的成效看，林权流转制度的建立提高了人们投资林业的积极性，促进了集体林业的发展。但从实践情况看，尽管各地林权流转的基本制度体系和内容相似，但细节上仍存在很多差异。统一大市场的建立，需要相对统一的林权流转规范。关键词：集体林权；流转；制度完善中图分类号：ＤＦ６１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－７８８Ｘ（２０１３）０４－００８５－０９

集体林权制度改革的根本目的就是要盘活集体林业资产，使林权人获得利益，实现绿色宝藏的财富价值。然而，在过去很长一段时间里，经营集体林地的林农往往是抱着金饭碗没饭吃，望林兴叹。究其原因就是林业资产流转不畅，在体制障碍下，无法实现财富变现。２００３年启动的集体林权制度改革，为集体林地、林木流转的变革带来了新的契机。集体林地、林木流转制度改革是作为本次集体林权制度改革的配套改革的核心内容而推出的。首先在主体改革已经完成的试点地区进行，其改革路线也是遵循着先试点、再推广的路径。从改革的过程来看，试点地区对流转措施的规定往往较为保守，规定了较多的限制性规定。随后进行改革的地区的具体流转措施就相应地较为宽松，规定亦进一步细化。经过本轮的改革，我国的集体林权流转制度已经初步完备，但改革中也不乏新的问题出现。本文对我国集体林权流转制度的变迁与完善做一探析。

一、我国集体林权流转制度的建立与发展我国的集体林权流转始于２０世纪９０年代。１９９５年国家体改委和林业部联合下发了《林业经济体制改

革总体纲要》，纲要明确指出要以多种方式流转宜林“四荒地使用权，开辟人工活立木市场，允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式，使森林资产变现。”１９９８年第九届人大常委会第四次会议修订的《土地管理

法》第９条规定：“国有和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用”。随着“四荒地”使用权的流转，我国林权流转开始真正向市场化发展。但此时林权流转的范围、对象、方式等极为有限，流转还受到诸多限制。在２００３年开始试点启动的集体林权制度改革中，根据中央精神，在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协商等形式参与流转。为了规范和促进林权流转，在政府指导下，各地纷纷建起了林权流转服务中心，作为林权流转的交易平台。云南的林权流转改革始于２００７年，各地陆续展开，但总体发展不均衡，我们在２００９年调查时，３８．９％的受访者

表示当地还没有建立林权流转中心；在林权流转方式上，５３％的人表示当地转让林地仅需双方当事人和村集

体签订合同即可，甚至３３％的人说只要双方签订转让合同就行了；７９％的受访者表示同等条件下，只愿意将

５８林地转让给同村的村民。调查结果显示，此时人们对林权流转制度并不熟悉，林权流转还处于放任的状态。随着后来各地林权流转办法的出台，林权流转逐渐步入制度化的轨道，我们在２０１０年进行实地调研时，大姚县、腾冲县等地林权流转已经达到了较高的规范化程度。从改革的过程来看，云南试点地区对流转措施的规定往往较为保守，制定了较多的限制性规定。作为在全省推广的《云南省集体林地林木流转管理办法（试行）》则相应地较为宽松，对较早颁布的《江西省林权流转暂行办法》、《福建省林权流转暂行办法》等规定

具体内容进行了细化，并且形成了一套相对完备的制度体系，对林权流转起到了较好地保障作用。

二、集体林权改革中林权流转制度改革的内容及绩效（一）新一轮林权改革中集体林权流转制度改革的内容

就云南省改革的情况来看，林权流转制度内容主要包括林权流转客体、流转范围、流转方式、流转程序、流转机关、流转评估、流转限制、林权回转等。具体内容如下：１．林权流转的客体是集体林地的使用权和林木的所有权，不包括集体林地所有权。集体林权的流转客体只能是已经合法取得的集体林地使用权、非国有林木所有权。在云南省林业厅制定的流转办法中强调必须是办理了林权证的集体林地和林木，即权属已经明确、固定的林地和林木。２．林权流转的范围为集体商品林。关于林权流转的集体林地、林木的范围，云南省的相关文件一般采取了列举式和排除式两种方法来规定。但总体上表现出以下几个特点：首先确定了可流转的林地、林木只能是集体林地和林木，排除了国有林地、林木的流转；其次，可流转的林地只能是用材林、经济林、薪炭林，或者政府规划的用于发展此类林木的宜林地、采伐迹地、火烧迹地，也就是说公益林不得流转；第三，可流转的林地、林木必须是没有权属争议的林地、林木。这种强制性规定为林权流转的顺畅提供了制度保障；第四，在云南的流转办法中我们还可以看到依附可流转的林地、林木而存在的野生动物、矿藏、埋藏物、水域不得流转；第五，对采取转让方式流转的，已经取得的林木采伐经营权可以同时转让；第六，对于可流转林地必须到达一定的闭郁度，如普洱市的管理办法规定林地必须达到“郁闭度在０．２以上”①。

３．集体林权的流转形式包括转包、出租、入股、互换、转让、抵押、互换等形式。根据林权转出方的不同，在具体的流转方式上又有一些特别规定，如普洱市的流转管理办法根据转出方的不同，对可采取的流转方式进行了区分，首先是针对通过家庭承包方式取得林权的转出方，可以通过招标、拍卖或公开协商的方式实现林权的转包、出租、入股、互换、转让。此类流转方式显然是针对广大农民而言的。这一类主体在流转集体林权时，不得转出已经抵押的林权。其次，对于通过其他方式承包或者合同变更取得林权的转出方，比较前一类转出方多了可以用抵押的方式流转林权。但在使用转包、出租等非权属变更方式转出林权时，一般不能再流转，除非合同另有约定。这里的合同应该理解为是转出方在取得林权时与林权人订立的合同，而不是新的林权流转合同。这说明在集体林权流转过程中，如果林权权属没有变更，政府反对林地使用权反复转包、出租的政策倾向，这也是防止有人炒作集体林地使用权和林木所有权的行为，防止林地利用中出现多个权利人相互扯皮的现象，体现了政策对林权人的保护。当然，根据权利处分原则，如果林权人同意其权利行使者转包、出租的，不在此限。第三，对于转出方是集体经济组织的，可以采用的流转方式主要是转让、出租或者其他法律允许的方式。４．建立林权流转服务中心作为林权流转的平台。林权流转服务中心的建立实现了林权流转的场内交易，使集体林地、林木的流转走向了规范化发展的道路，一方面有利于保护流转各方的合法权益，另一方面也便于林政管理部门对林权流转活动的监管。５．规定林权流转的基本程序。集体林权流转的程序主要包含以下几个步骤：签订流转合同、提出流转申请、受理审查、公告异议期、登记发证。签订流转合同是合同双方当事人的自治行为，但必须使用全省统一格式的流转合同。流转合同格式由省级林业主管部门统一确定。标准文本可以保证林权流转的规范性。

６８①参见《普洱市集体林地使用权非国有林木所有权流转管理办法（试行）》，２００８年３月１日起施行。该规定后文简称《普洱市流转办法？。流转申请是当事人向林权流转管理部门提交材料，申请获得林权流转的法律许可。从云南制定的流转办法来看，转出方不同，在程序上有所差别。农业集体经济组织直接进行林权流转的，首先要成立流转工作小组，拟定流转方案，经农业集体经济组织全体成员会议讨论通过后，才能签订林权流转合同，申请变革登记。对于其他的转出方，云南省林业厅的流转办法则没有太多规定，而在普洱市的流转管理办法则做出了较为细致的规定。对于以权属变更的转让方式流转的，双方达成意向协议后，向发包方提出书面流转申请，并提交资料。对于以非权属变更的转包、租赁或者其他方式流转家庭承包取得的集体林地使用权的，除了双方签订协议外，应当将流入方的转包或租赁合同、接包方或承租方简况报发包方备案。对于流转集体经济组织共有的林地和林木的，应当将相关资料报村委会、乡（镇）人民政府审查。对于当事人要求进行林权变更登记的，林权权利人应当向林权的初始登记机关提出申请，并提交相关材料。受理审查是林权流转过程中负有监管职责的部门在接受林权流转申请材料对其进行审核，确认是否符合法律规定的林权流转条件的过程。在云南的流转办法中主要是规定了各部门审查的时限和内容，如普洱市的流转办法中规定，发包方或林地所有权人在收到流转申请书后，应当在７个工作日内给予书面答复；村民委员会、乡（镇）人民政府在收到流转申请书后，应当分别在７个和１５个工作日内审核；县级林业行政部门收到登记申请后，应当在５个工作日内，依法对申请人提供的全部资料进行审查。公告异议期为３０天，公告期内利害关系人可以提出异议，异议核实有效的，林业行政主管部门应当决定不予登记，并书面告知登记申请人。登记发证是受理机关通过审查，对符合林权流转条件的，准予流转并登记发证的制度。从云南的实践来看，林权登记包括强制性登记和任意性登记，一般的林权流转登记为强制性登记，特殊情况下允许任意登记，但不登记不能对抗第三人，例如普洱市的流转管理办法第３７条规定了七种任意登记的情形。对准予登记的申请，林业行政主管部门应当及时报请同级人民政府批准，依法核发林权证。但在办理登记过程中，也会发生登记中止的情况，如普洱市流转办法第３８条规定了四种中止的情形。中止的情况消除后，可以恢复登记。６．规定了林权流转备案制度。流转备案是将林权流转的相关情况告知监管机构，留案备查的制度。根据云南省林业厅制定的流转办法第１５条规定，林地使用权采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报村民小组备案。第１６条规定，出租、转包的不得变更林权，应当进行备案登记。值得注意的是，并非所有的流转情况都要备案。流转备案主要用于除了转让以外的出租、转包等非林权变更方式流转。由于林权没有发生变更，在流转的林地、林木上会产生多种的权利主体，为了避免各种权利主体之间可能产生的争端，对林权流转的情况进行留案备查，这是进行林权监管的必要措施。７．设立林权流转的限制性条件。流转限制是指集体林权流中设立的一些限制性条件，主要表现在流转期限、流转场所、流转交易量等方面。第一，流转期限的限制。云南省林业厅的流转办法第１０条规定：“林地使用权的流转期限最长不得超过７０年，再次流转的期限不得超过原流转的剩余期限，家庭承包的林地流转，不得超过承包期的剩余期限”。第二，关于流转场所的限制。从云南各地的实践来看，在林权交易中心建立之前，并没有所谓的流转场所，林权流转往往表现为流转双方的合同行为。随着各地林权交易场所的建立，场内交易成为原则性的规定。第三，关于交易量的限制。完全放开林权流转权，在经济利益的驱使下，林农可能会转让其承包经营的全部林地、林木，这样一来，林权所负载的社保功能就可能失控，因此在一些地方的林权流转文件中对林权流转的交易量进行限制，如普洱市流转办法第１９条规定：“农户流转的林地使用权、非国有林木所有权，应根据经济条件和经营状况决定流转数量。为防止农户因一次性流转造成失山失地，可实行限量交易（部分林权），流转的林地面积和林木蓄积量，应在户有林地面积和户有林木蓄积的三分之二以内”。８．建立林权流转评估制度。流转评估是指集体林权流转中对于集体林地、林木进行资产评估的制度。通过流转评估准确地估算流转的林业资产价值，保证流转各方的利益，实现林权流转的公平性。在云南集体林权流转中，相关政策对是否进行流转评估并没有做强制性的规定，而是由流转主体自主决定是否进行流转评估。９．规定林权回转制度。林权回转是指在林权流转期限届满后，集体林地所有人收回林地使用权的制度。这项制度属于普洱市颁布的林权流转办法中较为独特的一项内容。制定者较多地考虑到林权流转期满后的７８