集体林权制度改革的历史背景

集体林权制度改革的历史背景及主要任务
一、集体林权制度改革的历史背景
全国推进的集体林权制度改革，就是进一步解放和发展农村生产力、建立充满生机和活力的林业体制机制的一次重大实践，是继家庭联产承包责任制之后中国农村经营制度的又一次重大变革，必将对林业发展、农村发展乃至经济社会发展产生重大而深远的影响。

2003年，党中央、国务院颁发的《关于加快林业发展的决定》，对集体林权制度改革作出了总体部署。

2006年、2007年的中央1号文件和全国人大通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，都将集体林权制度改革确定为深化农村改革的重要内容和重大举措。

胡锦涛总书记、温家宝总理、回良玉副总理对集体林权制度改革高度重视，并多次深入实际考察，作出了一系列重要指示。

集体林权制度改革在保持集体林地所有权不变的前提下，将林地经营权交给农民，使农民不仅具有经营的主体地位，而且享有对林木的所有权、处置权、收益权。

这项改革旨在建立一个适应社会主义市场经济要求，既能够兴林又能够富民的林业经营体制，形成林业发展的自组织机制，从而带动林业的大发展和农民收入的大幅度提高。

回顾新中国成立以来集体林权制度改革的历程，大体可分为四个阶段：一是土改时期的“分山分林到户”；二是农业合作化时期的“山林入社”；三是人民公社时期的“山林集体所有、统一经营”；四是改革开放初期的“林业三定”（稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制）。

这四个阶段的林权制度改革是各个时期经济社会发展的历史产物，不同程度地推动了集体
林业的发展。

但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出，严重制约了农民发展林业的积极性，严重制约了林业生产力的发展。

推进新一轮集体林权制度改革势在必行，迫在眉睫。

1、农民对耕山致富有了新期盼。

改革开放以来，我国农村居民人均收入明显提高，基本上摆脱了贫困，解决了温饱。

但是，与城镇居民相比，农民收入仍然很低，山区农民的收入又低于平原区农民。

在全面建设小康社会的新形势下，广大农民实现增收致富的要求越来越强烈。

他们在继续向耕地要温饱的同时，一直在寻找能使他们过上殷实小康生活的新途径。

林业以靠近农民、适应农民的显著特点和资源开发潜力大、产品需求旺盛的独特优势，成为农民增收致富的必然选择。

改革现行集体林权制度，已成为山区林区亿万农民的共同心声和热切期盼。

2、生态建设面临着新任务、新要求。

我国森林面积虽然实现了持续快速增长，但森林总量不足、森林质量不高、生态系统脆弱、生态功能低下，生态建设任务极其艰巨。

随着森林面积的增长，护林难、育林难、防火难等问题日益突出，特别是维护生态安全、能源安全、气候安全、物种安全、淡水安全、粮食安全，都对加快林业发展、加强生态建设提出了新任务、新要求。

解决这些问题的根本出路，在于深化以集体林权制度改革为重点的各项林业改革，充分激发农民植树造林、保护森林的积极性。

这是推进生态建设的不竭动力。

3、市场对木材需求提出了新挑战。

一方面，随着经济社会的快速发展，我国木材及林产品需求一直保持着刚性增长。

“十五”期间，我国年均林木消耗需求为5.5亿立方米，而国内只提供了3.65亿立方米，近2亿立方米靠进口弥补。

据预测，“十一
五”期间，年均消耗需求将增加到7亿立方米，国内最多只能提供约4亿立方米，缺口将达到3亿立方米左右。

在今后相当长的时期内，木材及林产品仍是我国供需缺口最大的商品。

另一方面，为了维护国家生态安全，作为传统木材生产基地的国有林区，木材产量在逐年调减，进一步加剧了木材供需矛盾。

同时，随着生态问题的国际化和政治化，世界各国都加大了对本国森林资源的保护力度，依靠大量进口木材来弥补国内供需缺口越来越困难。

维护我国木材安全，保障林产品供给，历史地落在了集体林业的肩上。

4、市场经济体制对林业体制机制提出了新要求。

建立社会主义市场经济体制是我国改革的方向和目标。

市场经济不仅是指产品的市场化，更是指产权的市场化。

党的十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，这标志着我国市场经济体制建设进入了新阶段。

林业要适应市场经济体制的新要求，必须在继续推进林产品市场化的基础上，大力推进林业产权市场化。

实行集体林权制度改革是市场经济体制建设的必然要求，也是林业产权市场化的重要基础和突破口。

二、主要任务
1、总体目标：用５年左右时间，基本完成明晰产权、承包到户的改革任务。

在此基础上，通过深化改革，完善政策，健全服务，规范管理，逐步形成集体林业的良性发展机制，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

2、主要任务：
一是明晰产权。

在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。

对不宜实行家庭承包经营的林地，依法经本集体经济组织成员同意，可以通过均股、均利等其他方式落实产权。

村集体经济组织可保留少量的集体林地，由本集体经济组织依法实行民主经营管理。

林地的承包期为７０年。

承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。

已经承包到户或流转的集体林地，符合法律规定、承包或流转合同规范的，要予以维护；承包或流转合同不规范的，要予以完善；不符合法律规定的，要依法纠正。

对权属有争议的林地、林木，要依法调处，纠纷解决后再落实经营主体。

自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。

承包方案必须依法经本集体经济组织成员同意。

自然保护区、森林公园、风景名胜区、河道湖泊等管理机构和国有林（农）场、垦殖场等单位经营管理的集体林地、林木，要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权益。

二是勘界发证。

明确承包关系后，要依法进行实地勘界、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。

各级林业主管部门应明确专门的林权管理机构，承办同级人民政府交办的林权登记造册、核发证书、档案管理、流转管理、林地承包争议仲裁、林权纠纷调处等工作。

三是放活经营权。

实行商品林、公益林分类经营管理。

依法把立地条件好、采伐和经营利用不会对生态平衡和生物多样性造
成危害区域的森林和林木，划定为商品林；把生态区位重要或生态脆弱区域的森林和林木，划定为公益林。

对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。

对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等。

四是落实处置权。

在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件，对其承包的林地、林木可依法开发利用。

五是保障收益权。

农户承包经营林地的收益，归农户所有。

征收集体所有的林地，要依法足额支付林地补偿费、安置补助费、地上附着物和林木的补偿费等费用，安排被征林地农民的社会保障费用。

经政府划定的公益林，已承包到农户的，森林生态效益补偿要落实到户；未承包到农户的，要确定管护主体，明确管护责任，森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。

严格禁止乱收费、乱摊派。

六是落实责任。

承包集体林地，要签订书面承包合同，合同中要明确规定并落实承包方、发包方的造林育林、保护管理、森林防火、病虫害防治等责任，促进森林资源可持续经营。

基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。