从教育产品的融合属性看政府投资教育的理论依据与政策选择

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 从教育产品的融合属性看政府投资教育的理论依据与政策选择 作者：元 剑 来源：《教学与管理(理论版)》2008年第10期

教育投资，也称教育资源、教育投入、教育经济条件，是指一个国家或地区根据教育事业发展的要求，投入教育领域中的人力、物力和财力的总和。它投入教育领域中用于培养不同熟练程度的后备劳动力和各种专门人才，以及提高人的劳动能力的人力和物力的货币表现。这里包含着两层意思：第一，教育投资是投入教育领域，而非其他领域的人力和物力的货币表现，第二，教育投资的目的在于培养和提高人的劳动能力。

教育投资来源是多方面、多渠道、多主体的，主要包括政府投资、社会投资、企业及民间资本投资、受教育者家庭或个人投资。纵观世界各国，财政拨款是最主要的教育投资来源，我国亦不例外——即实行国家财政拨款为主，社会团体和劳动群众多渠道筹集的方针。大多数国家之所以不约而同地采用这种教育投资体制，是由教育产品的特殊性决定的。

一、教育是一种融合产品，它具有公共产品与私人产品的双重特征

宏观经济学认为，在政府参与经济活动的情况下，资源配置主要在公共部门和私人部门之间进行。两类不同部门的资源又会生产出两类不同性质的产品：公共产品（Ｐｕｂｌｉｃ Ｇｏｏｄｓ）和私人产品（Ｐｒｉｖａｔｅ Ｇｏｏｄｓ）。这里的“产品”概念是广义的，它包括产品和服务两个方面。

公共产品是一种无排他性的服务。政府提供的服务是由全体居民享用的，一个人消费该种公共产品并不排除其他人对该种公共产品的消费，甚至也不减少其他人对该种公共产品的消费。而私人产品则是有排他性的。比如说，一个企业提供的服务被某个消费者享用之后，就会减少甚至可能排除其他人对该种服务的享用。

公共产品的价格具有垄断性，它们由供给者规定，没有讨价还价之余地。但是，某些享用者可以不付费（如免税户）或少付费（如减税户），而某些不享用者也可能要按规定付费（如纳税的普遍性）。私人产品的价格可能是垄断性的，也可能是竞争性的，但它一般会随供求变动而上下波动。私人产品按单位产品收费，谁享用谁付费，不享用不付费，多享用多付费，少享用少付费。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 经济学中利用产品的消费特征将其分为公共产品和私人产品，从理论上是周到的，但实际生活中却有很多产品难以简单地将其归于某一种。例如，接种疫苗首先受益的是接种者本人，但同时也为与他接触的所有人及全社会带来减少疾病传播源的好处。我们不能把接种疫苗简单地视为纯公共或纯私人产品，它的效用在自己充分享用的同时也被众人所共同享用。这样的产品一般被称作“准公共产品”或“混合产品”。但前者是在已经承认其公共性的前提下而承认其私人性，其中的私人性只是附属成分；后者则仅仅表达了各要素的相加状况，未体现出消费上可能出现的一定程度的排他现象（如某人不接种疫苗便可能成为疾病传播源使众人受损）。两种说法或概念都没有准确地表述出该类特殊产品的特征——既不在于首先承认公共性的“准”的意义，也不在于像做加法似的“混合”，而在于其公共产品要素和私人产品要素的“融合”，故笔者采用西南师范大学张学敏教授的定义，称此类产品为“融合产品”。

根据经济学中所给定的公共产品、融合产品、私人产品的定义，不难发现教育产品或教育服务即属于融合产品的范畴。

首先，从制度本身来看，教育是向整个社会提供的，全社会成员有平等权利享用，而不能将其分割为若干部分归属于某些集团或个人享用（如各国的义务教育制度）；从受教育者对社会的贡献来看，教育是提升国民素质、增强综合国力、弘扬本民族文化、传播人类科技和文化基础知识、提高大众的民主意识最为重要和直接且无可替代的手段。这种效用也被全社会成员共同、平等地享用，而不能将其分割后为某些集团或个人拥有。在宏观范围上的教育消费不仅具有非排他性，而且具有非竞争性。勿需赘言，仅此便足以充分肯定教育的公共产品特征。

其次，作为具体阶段或具体形式的教育过程，除了具有纯粹公共产品属性外，还具有很强的私人产品属性。即便是义务教育制度，也不能排除竞争并将其视为纯粹的公共产品。这是如下两方面因素所致。

①接受教育是个人生存与发展的必要手段，儿童接受义务教育也不例外。在现代市场经济条件下，作为重要生产要素之一的劳动越来越体现为知识化和智能化，且对资本、土地等其他生产要素具有更高的统合作用。而教育则成为形成和积累人力资本、提高个人参与社会分配及收入水平的首要且至为重要的方式。所以，教育绝对不会因其公共产品属性而失去这种私人产品属性。即便是公共产品属性最强的义务教育，家庭也会按照利益最大化原则，根据儿童个人成长发展乃至就业预期，来盘算个人的投入（能力和偏好）和产出（效用的大小）之间的关系。无数家庭为子女选择好的学校、好的老师，为子女的升学不惜代价，都是将教育作为私人产品在消费。义务教育尚且如此，其他阶段和类型的教育更是将教育产品的私人性放在首要地位加以考虑。这说明，教育本身并不是纯粹的公共产品，它同时也具有私人产品属性。

②教育也具有竞争性和排他性。具体不同阶段或类型的教育，总是由一定的机构来实施，它们不论公立私立，都会因办学历史、地理区位、经营理念、管理能力和教师水平的差异而导致教学质量等多方面不同；再者，无论教育制度怎么安排，任何教育机构都不可能无限制地扩大学生容量。由此可见，具体阶段和具体类型的教育实施过程，是具有竞争性和排他性的。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 因此，我们可以发现，应该将教育（包括义务教育）——同时作为制度和具体的教育过程——视为融合了私人产品要素和公共产品要素于一体的“融合产品（ｆｕｓｅｄ ｇｏｏｄｓ）”。

二、政府成为教育主要投资者的理由

市场经济是一种由市场来配置社会资源的经济运行方式，并引导微观经济主体朝向有利于社会的方向发展。然而，市场机制本身也有局限性，尤其是对于公共产品或兼有公共产品要素的产品（如融合产品）的提供，市场失灵在所难免。教育作为融合产品，其中的公共产品要素在消费上具有不可分割性、非竞争性和排他性并存在外部效应，主要表现在以下两方面。

其一，教育产品中的公共性要素具有非竞争性和非排他性，这两类特征将导致市场失灵。此时，教育的社会边际效益大于社会边际成本，市场价格不能真实反映教育成本，也不能反映产品带给具体消费者（受教育者）的利益。因此，市场价格机制在教育产品中的公共性要素面前发生失灵。

其二，教育产品中的公共性要素存在正外部效应。一个人受教育的效益不能为其本人或家庭所独占，受教育可以提升全民族人口综合素质、形成良好社会风气、改善治安秩序、提高环境保护意识等社会效益。因此，教育产品的价格因这一缘故而同样不能反映其真实成本，从而导致供给不足。

以上两方面因素导致教育的实施成本不能为其市场价格（学费）所真实反映。我们假设学费一旦全面反映成本，那么受教育者将支付包括外部社会效应在内的一切费用，而外部效应的获益者却免费搭了便车。

对于这种外部效应的矫正，由政府出面通过公共税收以财政拨款方式支付教育的实施成本更为恰当。由此，教育投资的主要来源应由政府提供便获得了经济学意义上的支持。同时，政府成为教育的最大投资者也有利于协调发达地区与不发达地区教育同步发展。事实上，政府成为教育的最大投资者也是当今世界各国的不二选择。

固然，政府的行为也有局限性，同样会失灵，如公共决策失误、政府机构扩张、官僚主义的低效率和腐败等。这非但不能补充市场机制的作用，反而可能加剧市场失灵，带来巨大资源浪费。完全通过政府提供教育决不是最好的办法，在传统的财政性教育投资体制下引入竞争机制，打破融合产品生产和供给的垄断格局，在政府和市场之间的关系中寻找二者的相互补充是非常值得研究和探索的，当前我国民办教育的蓬勃发展也充分说明了这一点。不过，这不是本文论述的重点，故未对其进行深入分析。 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

三、我国政府多元化教育投资体制的政策形成与现实选择

通过上述对教育产品性质的理论探讨，可以得出政府为什么必须介入教育的一般结论，其实这不仅仅是理论上的结论，也是各国发展教育过程中理论与实践的有机结合。我国目前的教育投资体制也采取以国家财政拨款为主，社会团体和劳动群众多渠道筹集的方针。这个方针是经历了近六十年的经验积累和政策更新而逐步形成的。

建国初期，为了恢复和发展国民经济，我国财政采取统收统支政策，所有教育投资由中央集中掌握，实行“计划定、财政拨、银行管”的管理方式。

1979年以后，随着改革开放的深入，原有的单一财政性教育投资体制与教育事业发展之间的矛盾日益突出，建立多渠道筹集经费的教育投资体制的呼声逾来逾高。与此同时，随着计划经济向市场经济体制的逐步转变，我国国民收入分配格局发生了根本变化，城乡居民和企业收入份额不断上升，财政收入份额不断下降。这就为居民和企业分担教育经费，实行多元化教育投资体制提供了可能。人们对教育支出观念的改变，刺激了教育需求，也激发了多元教育供给。政府、企业、居民越来越深刻地认识到，教育支出不仅是消费，而且是可以获得较高经济收益的投资。发展教育越来越成为经济增长和经济发展的投入要素。企业也逐步视人才和教育为生存和发展之本，城乡居民则把子女教育支出视为可带来较高预期收益的投资。观念的转变，不仅刺激了社会和个人的教育需求，也刺激了对教育投入的增加，促进了多元化教育投资体制的形成。

在这种背景下，党和政府从不自觉到自觉；从局部到整体；从倡导、政策到制度规范，逐步对教育投资体制进行了改革。国务院有关部门和地方政府还制定了有关教育投资的法规或条款（如《关于教育体制改革的决定》、《义务教育法》、《中国教育改革和发展纲要》，《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》等），使多元教育投资纳入了法制规范，形成了以财政拨款为主，城乡教育费附加、学杂费、校产和社会服务收入、社会团体和个人捐赠及民办教育、教育基金等多元的教育投资体制。

第一，明确规定了多元教育经费来源中，以财政拨款为主，规定了财政性教育经费和教育财政拨款增长的原则和数量。

第二，非义务教育阶段的学费制度从试水到全面落实。 学费属于个人教育支出中的主要组成部分，居民个人作为教育的直接受益者开始直接将个人收入投资于教育，这在很大程度上缓解了政府投资于非义务教育的压力。