公共服务现状

内容摘要：本文通过阐述我国城乡基本公共服务均等化的发展现状，提出了实现基本公共服务均等化的有效途径，以实现城乡基本公共服务均等化的目标。 关键词：城乡基本公共服务 均等化 现状 途径

基本公共服务包含农村基本公共服务和城市基本公共服务，实现基本公共服务均等化的重点在农村。党的十七届三中全会对城乡基本公共服务均等化作了比较全面的论述，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“到2020年，农村改革发展的一项基本目标任务是：城乡基本公共服务均等化明显推进，农村文化进一步繁荣，农民基本文化权益得到更好落实，农村人人享有接受良好教育的机会，农村基本生活保障、基本医疗卫生制度更加健全，农村社会管理体系进一步完善。实现城乡基本公共服务均等化，逐步为农村居民提供基本的、大致均等的公共服务，让广大农民群众劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居，是现阶段广大农民群众的迫切要求，是统筹城乡发展，缩小城乡差距、贫富差距，促进社会和谐的重要举措”。笼统地说，城乡基本公共服务均等化就是指农民作为一国的平等公民，在财政待遇上，在享受政府提供的基本公共服务时应与城镇居民大体一致、大致等量。

我国城乡基本公共服务不均等的表现 长期以来，我国农村公共品供给遵循的基本原则是“自力更生为主，国家支持为辅”。在教育、医疗卫生、社会保障和公共基础设施等基本公共服务供给方面，财政投入的城市倾向较明显，造成了城乡面貌的巨大差异和城乡居民所享受基本公共服务的巨大差异。近年来，党中央、国务院对“三农”工作更加重视，加大了对农村基本公共服务的投入，但农村基本公共服务供给不足的状况仍然没有大的改观。 （一）农民生活条件落后 一是农村饮水问题突出。受自然、社会、经济等条件的限制，我国长期存在农村居民饮水困难的问题。近几年，中央和地方加大了解决农村饮水困难的力度。但目前我国农村的供水设施普遍简陋，仍以传统、落后的分散供水为主。目前全国还有3亿多农村人口饮水未达到安全标准，其中80%分布在中西部地区。同时还有9000多万人经常受季节性干旱影响，供水困难。二是农民行路难的问题未得到完全解决。在全国3.7万个农村乡镇机构、65万个行政村中，有近100个乡镇、近4万个村不通公路，近1万个乡镇、30多万个建制村不通沥青路和水泥路，农村公路中沙石路占70%，缺桥少涵的问题比较普遍（韩俊，2007）。 （二）农村义务教育办学条件差 《国家教育督导报告2005》显示，全国小学和初中生均预算内公用经费城乡之比分别为1.4:1和1.3:1。农村15岁以上人口平均受教育年限不足7年，与城市平均水平相差近3年。在15～64岁农村劳动力人口中，受过大专以上教育的不足1％，比城市低了近13个百分点，全国现有8500万文盲和半文盲，3/4集中在西部农村、少数民族地区和贫困县。近年来，农村辍学率、流失率有所反弹，有的地方高达10％以上，而且，就许多地区的实际观察，其流失率和辍学率远高于这个统计数字（刘兆征，2008）。虽然政府通过中小学危房改造工程等专项转移支付，改善了农村的办学条件，但目前农村学校的校舍、仪器设备等状况仍较落后。虽然生均校舍面积、生师比指标的城乡差距并不明显，但与教学质量明显相关的指标城乡差距巨大。 （三）基本医疗服务城乡差距过大 农村基本医疗的差距主要表现在卫生投入、医疗卫生资源分布和卫生服务等方面。以2006年为例，人均卫生总费用城市为1145.1元，农村为442.4元，城市为农村的2.59倍。按市县统计的每千人拥有的医疗卫生技术人员为3.59人、医疗机构床位数为2.54张；而每千农业人口乡镇卫生院人员数为1.16人；每千农业人口乡镇卫生院床位数为0.81张（迟福林等，2009）。2003年全国第三次卫生服务调查显示，中国城乡居民患病应就诊未就诊的比例由1993年的36.4%上升到2003年的48.9%，其中城市57%，农村为45.8%；患者应住院而未住院的比例高达29.6%，其中城市为27.8%，农村为30.3%，农村比城市高出约3%。农村地区不仅卫生资源总量不及城市，而且普遍存在医务人员业务水平低、医疗设施差等问题。 （四）城乡就业机会不均等 城乡劳动力就业机会不均等，城乡就业差距扩大。目前城市劳动人口的登记失业率为5%，农村劳动人口的失业率没有确切数据，但农村目前有劳动力4.185亿人，除去已转移就业的2亿多人及从事农业需要的1.18亿人，尚有1亿左右的富余劳动力需要转移（王翠芳，2007）。城乡劳动力就业率差距大，其原因之一是我国城乡分割的二元户籍制度和就业制度，造成了城乡就业机会不均等，阻碍了农村剩余劳动力转移的步伐。 （五）农村社会保障体系不健全 目前，基本社会保障体系的重心仍在城镇，农村社会保障体系建设滞后，农村基本社会保障体制和制度仍在探索之中。一是养老保险存在差距，2002-2006年，城镇养老保险参保人数从14736万上升到18766万，增长27.335%；而农村养老保险参保人数从5462万下降到5374万，下降1.61%（迟福林等，2009）。二是基本医疗保险存在差距，目前，农民参加新型农村合作医疗，以家庭为单位，由个人、集体和国家三方出资，属自愿行为。2005年，城镇职工医疗保险人均基金收入1079元，新型农村合作医疗保险人均基金收入只有42.09元，前者是后者的约26倍；城镇职工医疗保险基金人均支出781.88元，新型农村合作医疗基金人均支出34.50元，前者是后者的23倍（杜岳勋等，2007）。三是最低生活保障的差距，截止2006年底，享受最低生活保障的人数，城市为2240.1万，农村为1593.1万。从“应保尽保”的实际情况看，城乡的差距仍然不小（迟福林等，2009）。

实现城乡基本公共服务均等化的有效途径 实现城乡基本公共服务均等化，必须从我国农村实际出发，强化政府职责，抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾，加快推进公共服务型政府建设，探索建立健全实现城乡基本公共服务均等化的体制机制保障。 （一）制定和完善农村基本公共服务法律体系 要为农村提供基于宪法权利的、公平的、制度的、可发展的基本公共服务。一是建立农村基本公共服务法律体系，要以《宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，整合现有的法律法规，提升法律层次，形成比较完善的农村基本公共服务法规体系。为了突破农村公共物品资源供给瓶颈，建议国家制定《农业投入法》和《农民权益保护法》。二是建立对农民的法律援助制度，国家应建立对农民的法律援助制度，强化国家对农民法律援助的责任，积极推进对农村和农民的法律援助。 （二）强化政府为农村提供基本公共服务的职能 政府应贯彻落实科学发展观，强化在农村基本公共服务中的主体地位和主导作用，加快建设基本公共服务型政府。一是完善中央地方为农村提供基本公共服务分工体制，要根据公共产品的性质，明确各级政府的供给职责，切实加大公共财政对农村建设的支持力度，确保政府公共支出的社会效益最大化，逐步缩小城乡居民享有的基本公共服务和生活水平的过大差距，以实现基本公共服务的均等化。二是建立农民需求表达机制与政府回应机制，建立起公平合理自下而上的农民需求表达机制，其本质是树立以农民为本的公共服务理念。三是建立政府为农村提供基本公共服务的绩效考核机制，以提供农村基本公共服务数量和质量以及人民群众满意度来考核各级政府，特别是“一把手”。 （三）加快建立城乡协调发展的公共服务基础体系 推进城乡公共服务均等化的重点要放在加快农村公共服务设施建设上，不断提高农村基本公共服务供给能力。一要加快城市基础设施向农村延伸，优化城乡道路交通、供电供水、环境治理等设施的合理配置，加大对农机购置的补贴，把工商企业贴息政策延伸到农业有关项目。积极推动家电下乡。二要大力推进城乡义务教育均衡发展，加快农村卫生、文化、体育发展，提高社会事业设施在农村的可及性，方便广大农村地区居民看病、娱乐以及健身，逐步缩小城乡教育、卫生、文化、体育等方面的服务差距。三要进一步完善统筹城乡建设规划。搞好中心镇中心村规划布局，在中心镇规划区建设一批新型农民居住小区，引导农村人口向中心镇和中心村集聚。四要加快农村社会保障体系建设。加快新型农村社会养老保险制度建设；完善新型农村合作医疗制度，进一步提高筹资标准和财政补助标准；继续推进职工社会保险向农民工覆盖，制定农民工养老保险省内无障碍转移办法；完善农村最低生活保障制度，确保应保尽保；加大对农村困难群众的教育、医疗、住房以及受灾群众救助力度。五要加强对农民的就业服务和劳动管理，加强信息、金融、技术等服务。 （四）改革完善农村基本公共服务财政支持机制 城乡基本公共服务均等化是公共财政“公共性”的重要体现，必须按照十七大报告提出的“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力”的要求，逐步建立起农村基本公共服务最低保障的财政支持机制。 一是按照财力与事权相匹配的原则，科学测算政府农村基本公共服务支出最低保障水平，设定一套适用于各地区的富有弹性的公共服务标准体系与均等化标准。二是要继续调整和完善转移支付制度，增加一般性转移支付，取消直接用于竞争性领域的专项转移支付项目，整合投向相同、零星分散的专项转移支付，规范专项补助，改进资金分配使用办法，强化省市政府平衡区域内财力差异的责任，引导省市财力向下转移。三是建立地区间横向转移支付制度，应借鉴目前东部与西部省份对口支援的经验和模式，设计一套规范化、公式化的横向转移支付制度，依靠地方政府间规范化、制度化的相互支持熨平地区间的财力差异。四是赋予地方必要的财权，加强基层政府财政能力建设。可根据不同地区财政经济状况，逐步将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，调动县乡政府发展经济的积极性，壮大县级财政能力。五是调整完善省以下财政管理体制，实现财政层级的“扁平化”。继续推行“省直管县”、“乡财县管乡用”等财政管理方式改革。 政府要逐步改善社会管理职能，破除二元结构，逐步取消农村户口，执行按照居住地登记户籍管理，建立城乡统一的户口登记管理体系，实现城市和农村居民的自由流动，让农村和城市居民享受同等的政策待遇，获得同等的各项公共服务，实现城乡制度建设的一体化。2008年1月，广州市在花都、番禺试行城乡统一的户口登记制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的市内户口准入制，这是很好的探索。 （六）确立基本公共服务供给的多元主体与方式 有效利用市场提供的公共服务，一定要充分发挥市场机制的作用。一是灵活采取多种供给模式，打破不是政府就是市场的两极模式传统，充分重视社会组织的公共服务供给中的作用，建立起政府、市场和社会充分参与，协同治理的公共服务供给模式。二是灵活采取授权、特许、外包、购买服务、公私协作（PPP）等多种模式提供公共服务。三是根据不同供给模式的选择，明确政府在其中发挥的不同作用，有的需要政府直接提供，有的需要通过公私协作提供，有的需要政府付费向社会购买，而有的则只需要政府发挥监督作用。四是大