我国智慧城市建设的困境与出路

我国智慧城市建设的困境与出路

（合肥高新区管委会，张一章）

摘要：智慧城市是城市未来发展的趋势，针对我国各地智慧城市建设的试点状况，本文系统梳理了当前存在的五大问题，即认识不清、贪大求全、倚重技术、信息孤岛和人才缺乏等。在此基础上笔者提出了四类建议：一是提高认识，透过现象看本质；二是统筹谋划，多方协力促实施；三是循序渐进，因地制宜重落实；四是深化改革，提升城市治理等。

关键词：智慧城市；智慧城市建设；城市治理

近年来，随着经济社会的不断发展，智慧城市已经逐渐成为全球多个城市追求的目标。智慧城市最早出现在我国政府的规划纲要中，是2010年宁波市政府提出的《市委市政府关于建设智慧城市的决定》。随后，全国各地掀起了智慧城市建设热潮，地方政府纷纷出台智慧城市规划方案，斥巨资力推智慧城市建设。截止到2015年4月7日，仅获批国家住建部和科技部推动的“国家智慧城市试点”城市数量已经达290个。然而，在智慧城市如火如荼建设的背后，也暴露出越来越多的问题。

一、智慧城市的概念与内涵

关于智慧城市概念，目前比较公认的源自于IBM在2008年11月提出的“智慧地球”的概念和思路，2009年IBM正式提出了智慧

城市（Smart City）的概念。也有观点认为最早源于20世纪90年代的“新城市主义”和“精明增长”运动，目的为解决城市蔓延带来的诸多问题。还有观点认为，早在20世纪60年代利用计算机技术的进步、基于数理建模的城市管理系统的尝试也可以认为智慧城市的雏形。笔者认为，智慧城市是城市信息化的高级阶段，可以看作是先前无线城市、数字城市和智能城市等概念的延续。

自“智慧城市”一词正式问世以来，国内外专家学者、相关企业和研究机构，纷纷对其进行了定义和研究，但是到目前为止，尚无统一的界定，甚至还有狭义和广义之分。其中具有代表性的定义来自纽约大学的Anthony Townsend教授，在其专著《智慧城市》中，把智慧城市定义为“一个将信息技术与基础设施、建筑、日常生活用品甚至我们的身体相结合，来解决社会、经济和环境问题的城市”。

综合国内外其他对智慧城市的研究来看，尽管定义有所不同，但大都认为智慧城市应该有以下特点：一是智慧城市建设以ICT （Information and Communication Technology）信息和通信技术应用为支撑；二是智慧城市是一个复杂的，相互作用的系统；三是智慧城市建设的目的是让城市生活更智慧、更美好。简单来说，智慧城市是城市发展的高级阶段，以ICT做支撑，让城市更聪明，人们生活更方便。

智慧城市建设内涵丰富，涉及经济、政务、交通、就业、教育、医疗、养老、环境、能源等城市治理的方方面面。以产业和项目为载体，智慧城市建设衍生出智慧社区、智慧城管、智慧交通、智能电网、智慧物流、智慧医疗、智慧养老、智慧环保、智慧水资源管理、智慧

农业等诸多概念。本质上，智慧城市建设是基于现代信息技术的一种城市发展模式，通过信息和通信技术与城市各功能模块的深度融合，促进城市可持续发展。

二、当前我国智慧城市建设面临的主要困境

随着各地智慧城市试点工作的不断推进和社会各界对智慧城市建设的参与及推动，我国智慧城市建设取得了一定的进展，而且社会对智慧城市的认识更加深入和理性，但是也面临着诸多困境。

（一）认识不清，申报国家试点流于形式

当前，智慧城市建设仍然存在“盲目跟风”、“一哄而起”的过热现象。很多城市对智慧城市缺乏认识，建设目的不明，建设思路不清晰，缺乏科学的统筹规划就竞相上马。调查发现，不少地方政府申报国家智慧城市试点，一是因为政绩观牵引，二是奔着扶持资金而去。却并没有意识到智慧城市对城市发展真正的作用，忽视了智慧城市本身的内涵，将试点申请流于形式。为了获批国家试点，申报城市书记市长亲自带队出面，而一旦获批之后，却没有明确的实施方案。

（二）贪大求全，没从城市实际问题入手

从国内试点城市关于智慧城市建设推进来看，很多地方政府由于缺乏对于智慧城市内涵的理解和认识，在建设智慧城市过程中，不是从城市的现实需求和解决实际问题出发，规划过于理想，目标过于宏大，存在“贪大求全”、“千城一面”想象。有些地方政府雄心勃勃，全面出击，规划了一系列的建设计划和智慧项目，甚至宣称用三到五年建成智慧城市。孰不知智慧城市建设不是一蹴而就，需要分阶段、

分步骤实施。否则，全面建设实施，缺乏足够的要素资源和支撑能力，既不能使城市真正“智慧”起来，而且运营创造的价值和维护费用完全不匹配。

（三）倚重技术，忽视提升城市治理水平

一些城市把智慧城市建设等同于物联网、云计算和大数据等基础设施的建设。政府更为注重各种先进信息技术的应用和基础设施建设，不惜花费巨资购买信息技术设备，以产品技术的领先性彰显建设成效，却忽视了实际应用和提升城市治理水平。实际上，不少城市在城市信息化建设中曾经花费巨资采购了信息设备和系统，却很难实施下去，造成资金极大浪费。可以说，技术本身不能解决城市任何问题，只能成为城市问题解决方案的手段与工具。

（四）互为独立，部门之间缺乏信息共享

智慧城市建设中存在条块分割现象。一些城市各部门、各行业和各地域间的信息，出于自身利益等方面的考虑，彼此相互孤立和隔离，未能实现充分的数据融合和信息共享。比如，各地公安、城管和交通等部门都有各自的视频监控系统，彼此之间互为独立，其中一个部门需要使用其他部门的视频资料时需要走申请流程，耗时耗力，制约了问题的处理速度。如果政府不能从体制机制上解决条块信息分割问题，打破行业与部门之间的壁垒，智慧城市建设不仅会面临更多的重复建设、数据重复录入和处理等问题，也会导致数据开放和信息共享程度受限，制约智慧水平。

（五）人才缺乏，政府较为依赖企业实施

由于智慧城市建设是一项跨行业、跨部门、跨单位、涉及领域广泛的系统工程，由哪个部门牵头和推进，全国各地情况差异很大。由于国家住建部评选的智慧城市试点最为广泛，一些地方政府顺理交由住建部门来牵头，也有交由政府办公室或者发改委、经信委等部门来牵头。无论哪个部门牵头，从国内各地试点情况来看，存在较为普遍的问题是政府缺乏懂信息化和城市治理等相关专业人才。另外，政府相关部门重视程度不够，参与度不高，没有发挥应有责任，对需求调研分析不重视、不研究，过渡依赖合作的企业提供的技术方案。而企业重技术不重应用，缺乏深入调研，提出的方案更多是理想化的纸上谈兵，缺乏可操作性。

三、我国智慧城市建设的出路

针对当前我国智慧城市建设面临的困境，各地要想切实取得成效，政府必须深入研究，理清思路，采取切实措施：

（一）提高认识，透过现象看本质

智慧城市为我们描绘了城市未来发展的美好前景。各地政府尤其是主管部门要清醒意识到，虽然愿景美好，但是任重道远。

一是要明白智慧城市是一种理想。本质上，智慧城市与海绵城市、智能城市以及花园城市等都是城市建设和发展的一种理想模式。提出者多是基于时代进步和新技术带来的可能性，旨在解决城市发展面临的突出问题。然而从实践来看，过去的城市理想模式实施效果并不明显，一是忽视了城市系统的复杂性，特别是人与社区对城市生态的重要性；二是忽视了技术应用的局限性，期望过高。

二是要明白智慧城市建设的长期性。智慧城市既是城市治理发展的终极目标，也是一个动态过程，城市智慧水平越高需要建设的时间就越久。因此，智慧城市建设急不得，既要眼光看得远，又要立足于现实。当前，我国正处于城镇化快速推进的时期，普遍存在社会治理水平不高的问题，很多城市连卫生、医疗和交通等基本民生工程都没有能够满足城市发展的基本需求，谈智慧城市为时尚早。

三是要弄清智慧城市建设的内涵。智慧城市是一种城市发展模式，通过现代信息技术广泛应用，优化资源配置，提升生产效率，让城市生活更智慧。智慧城市建设不是政府上演的独角戏，而是一个由政府引导，社会多方参与的系统工程，涵盖经济、政务、交通、医疗、环境、能源等城市的方方面面。无论是政府、企业、研究机构，还是市民，都需要参与到智慧城市的建设过程中来，而且不同的主体承担着不同的角色和任务。

（二）统筹谋划，多方协力促实施

地方政府作为一个城市运营管理者，在智慧城市建设中承担的总规划师和总牵头的角色，要科学统筹、超前谋划城市的未来发展方向。

一是要科学统筹谋划。地方政府要根据城市规律来科学合理规划和布局城市发展方向，发挥好规划设计和政策引导以及标准制定等作用。由于一个城市是相对独立而又开放的复杂系统，受我国现行管理体制和周边城市等广泛的外部环境影响，地方政府在智慧城市规划建设中很难做到真正的顶层设计，但是要统筹考虑，逐步打破城市内部各部门、各行业之间信息孤岛，避免重复建设，促进信息共享。

二是要明确各自定位。智慧城市建设中，该交由市场的要交由市场去实施。当前，随着信息技术的发展和互联网的广泛普及应用，我们越发感受到城市生活更方便。比如，我们通过网约车缓解了打出租车难的问题，通过电子商务平台购物更方便，通过本地O2O平台餐饮娱乐更丰富多彩等。这些广义上都可以看作是智慧城市建设的内容。对于类似这些完全能够由市场自发去做的，政府只需要加以引导，规范其健康发展即可。而对于社会公共服务等方面市场失灵的领域，企业和市场无力可及，政府要承担起建设主体责任。

三是要加强多方沟通。当前各地智慧城市建设，多由地方政府主导，通过PPP等合作模式委托企业规划建设。而地方政府不能当甩手掌柜，完全依赖企业制定的技术方案，要深入研究思考，加强沟通协调。同时，政府要重视内部信息化人才引进和培养，学会用计算机思维和语言来表达需求，与智慧城市服务商进行有效沟通对接，以助于企业进行需求调研分析，拿出切实可行的实施方案。除外，政府还要加大宣传普及智慧城市知识，让市民关心并积极参与其中。

（三）循序渐进，因地制宜重落实

推进智慧城市建设，地方政府要借鉴国内外经验，结合自身城市发展状况，从解决当前城市问题入手，循序渐进，分步实施。

一是从解决当前城市问题入手。从全球范围内已经部署了诸多类型的智慧城市服务来看，大都是为了解决所在城市存在的突出问题。如美国迪比克市，在一个有六万居民的社区里将各种城市公用资源（水、电、油、气、交通、公共服务等等）连接起来，监测、分析和

整合各种数据以做出智能化的响应，更好的服务市民。韩国通过整合公共通讯平台，以及无处不在的网络接入，消费者可以方便的开展远程教育、医疗、办理税务，还能实现家庭建筑能耗的智能化监控等。日本横滨以能源、建筑、交通运输几个领域为重点，通过引入新技术等方式降低碳排放。

二是要合理选择应用领域和范围。地方城市要根据自身具体发展状况和水平，结合工业化、城镇化和信息化发展中面临或即将面临的重大课题，采取急用先上、效益为本、循序渐进的方式，合理选择智慧城市应用领域。就当前国内大多数城市发展现状来看，可优先推动城市公共信息基础设施建设和政务、城市管理、环境监测、医疗、交通等公共服务方面及社会民生领域的智慧应用等。推进过程中，可以优先选择条件较好的特定区域范围进行示范开发，逐步成熟后再推广。

三是要选择合适的技术方案。在智慧城市的建设中，在技术方案选择上要“只买对的，不选贵的”。如果一个基础的ICT应用能解决问题，那就没必要采用一个复杂的应用，不能为了应用而应用，而且信息技术发展日新月异。比如，为解决社区内部交流和信息发布问题，可以搭建一个免费的微信群或QQ群，没有必要再花钱开发一套新的应用系统。

（四）深化改革，提升城市治理

完善基础设施建设，深化政府体制机制改革，提升城市治理水平，既是智慧城市建设的着眼点，也是推动力。

一、完善基础设施建设。基础设施建设着是智慧城市建设技术的

载体和依托，既包括给排水、交通、能源、电信和环保等领域硬性方面，也含有社会公共服务应用平台等软性内容。当前，我国正处于城镇化快速推进的时期，城市发展水平不高，基础设施建设相对滞后，不仅制约了城市治理水平，也会影响到智慧城市建设推进。因此，地方政府要优先完善城市基础设施建设，尤其是信息基础设施和服务管理平台，既要超前规划布局新城区，也要兼顾老城区逐步升级改造。

二、深化体制机制改革。由于智慧城市建设是一个长期持续过程，各地应该建立由各级政府直接领导、政府信息化管理部门统筹推进，相关部门分工协作的体制机制。近年来，政府职能正在由“管理型”向“服务型”转变，但是仍然存在不同程度的体制机制问题。地方政府要进一步转变执政理念，深化体制机制改革，理顺工作流程，推行行政权力公开透明，形成信息整合机制。通过机制体制改革创新，消除部门之间沟通障碍，整合分散的信息，促进信息共享。

三、提升城市治理水平。目前，国内一些地方城市存在亟待解决的问题，不是技术的问题，而是跟城市治理跟不上有关。城市治理关涉复杂的经济、社会、空间和生态等问题，需要社会多方参与。政府要调动社会民众积极应用信息技术参与城市经济、社会事务的管理，培育城市治理的“民主、和谐”氛围，为智慧城市建设提供良好的社会精神文明环境。作为智慧城市建设带来的各种便利和智能化服务受益者，民众也应该是智慧城市建设的参与主体。否则，缺少了民众的参与，智慧城市建设就容易与初衷渐行渐远。