论保障措施及我国应对策略

论保障措施及我国应对策略

内容摘要在2001年12月11日加入WTO，尤其是2004年12月10日加入WTO三年过渡期结束之后，中国将面对更多得国家对来自中国的产品采取保障措施。我国在国际贸易迅速增长的同时，也面临着被采取保障措施的严峻挑战。本文从政府、企业以及保障措施立法方面的完善来应对国际上一浪高过一浪的保障措施浪潮，并从国家利益的角度探悉中国的保障措施立法亦不可照搬WTO的规则，而更应该从政治上加以分析，以求制定更符合我国国情的保障措施法律。

关键词保障措施保障措施的原因对策保障措施立法

前言

保障措施一词有着广泛的含义，但迄今为止，经济学界和法学界对保障措施的定义大多是集中在国际贸易领域里。伯纳德·霍克曼和迈克尔·考斯泰基在《世界贸易体制的政治经济学》一书中指出：从广义上讲，保障措施是“在一个贸易协议中准许成员方政府在特定情况下撤销或停止履行其协议规定的正常义务，以保护某种更重要的利益。”1保障措施又称紧急行动，是指当某种产品进口的数量大量的增长，并由此对进口国内生产同类或者同进口产品直接竞争的产品的产业造成或者可能造成损害时，进口国为了防止或者补救损害，或者为了促进产业调整而对进口产品采取的临时限制性措施。

保障措施是WTO规则允许的保护本国内产业的一种行政措施，是各成员方政府依法维护本国产业利益的重要手段。其目的是允许任何一个成员方在特定的紧急情况下，为保护本国的经济利益而解除WTO协定规定的义务，对因履行WTO协定所造成的严重损害进行补救，或避免严重损害威胁可能产生的损害后果。

保障措施、反倾销和反补贴均为WTO协定中规定的缔约方可以采取的贸易救济措施。与反倾销和反补贴相比，保障措施可以采取提高关税、数量配额和关税配额等多种救济方式，对一国国内产业的保护更为充分，而且无须证明被调查方存在“不公正的贸易行为”，保障措施调查的发起较之反倾销和反补贴更为容易。

特别保障措施是WTO成员方利用特定产品过渡性保障机制针对来自特定成员方的进口产品所采取的保障措施，即在WTO体制下，在特定的过渡期内，进口成员方为防止来源于特定成员方的进口产品对本国相关产业造成损害或损害威胁而实施的限制性保障措施。

一、国外特保立法

最早的特别保障措施是适用于日本的。1953年日本申请加入当时的关贸总协定（GATT）时，一些GATT缔约方就担心日本的纺织品进口可能会对本国的相关产业造成损害，决定在日本加入GATT之后其他成员方可以对日本适用特别保障条款，即GATT缔约方在发现原产于日本的纺织品进口数量增长从而对本国构成市场扰乱时，可以单方面针对原产于日本的纺织品采取保障措施，以抵消或减少对国内相关产业的冲击1。在此后的波兰、匈牙利、罗马尼亚等东欧的社会主义国家在加入GATT时，也适用了特别保障措施条款。

（一）欧美国家针对中国的保障措施

美国对中国特定产品过渡性保障措施制度最早可以追溯到美国的《1974年贸易法》第406节。该节的要求，根据申请，美国国际贸易委员会可以对来自于共产主义国家进口的产品进行调查，并就该产品进口是否对美国国内产业生产的产品造成市场扰乱做出裁决。根据该节的规定，判定存在市场扰乱必须满足下列三个条件：（1）与国内产业相似或直接竞争的产品进口快速增加，无论是绝对增加还是相对增加（2）国内产业受到实质性损害或者实质性损害的威胁（3）进口快速增长构成了对国内产业的实质性损害或者实质性损害威胁的重要原因。作为被美国认定的主要“共产主义国家”之一，中国是美国406调查的主要对象。据统计，在美国先后发起的13起406调查案件中，针对中国出口产品发起的就超过半数。2中美在关于中国加入WTO双边协定签署后，美国国会于2000年10月10日通过《与中中华人民共和国贸易关系修正案》（以下简称《修正案》）。《修正案》同意在中国成WTO成员后给予其正常的贸易待遇的同时，也包含了许多附加的单方面条件。为了防止和救济中国产品对美国构成市场扰乱或者重大贸易转移的特定产品过渡性保障制度也包含在其中。作为中美双边贸易协定中的“特保”条款的国内立法，《修正案》对《1974年贸易法》作了修改，形成了“第421节市场扰乱救济行动”和“第422节贸易转移应对措施”分别称为“421节行动”和“422节行动”。

421节规定，如果中国产品的进口数量增长或者所依据的条件对国内同类或者直接竞争产品造成或威胁造成市场扰乱，那总统有权根据本节的规定，在其认为防止或者救济市场扰乱的必要程度和期限内，宣布加征关税或者采取其他进口限制措施。

422节要求，如果其他WTO成员根据《加入议定书》第16条要求与中国就“特保”措施进行磋商，贸易代表应当立即通知美国海关，要求其对提出磋商请求的原产于中国的相关产品向美国进口的情况实行监控。一旦国际贸易委员会提出要求，海关应当立即向其提供监控数据。

欧盟最早的保障措施立法是其前身欧洲共同体于1982年颁布的《第288/82规则》，经过1994年修正后，欧盟现行的保障措施立法是欧盟委员会于1994年12月22日颁布的《3285 /94规则》。该规则规定，如果因为第三国的进口数量大增或者由于进口

1伯纳德·霍克曼、迈克尔·考斯泰基著《世界贸易体制的政治经济学》，刘平、洪晓东、许明德等译，法律出版社1991年1月第一版，第159页

情况的变化，对生产同类产品或者直接竞争产品的共同体产业造成严重损害或者严重损害威胁时，可以采取措施限制其进口。随着中国和欧盟的双边贸易的不断扩大，欧盟对华贸易政策不断的放宽，但是直到中国加入WTO前夕，中国依然被列入欧盟实2施特殊保障和进口监督的少数国家之一。中国加入WTO后，欧盟开始着手修改相关的保障措施立法。2003年3月3日，欧盟理事会正式通过《关于针对原产于中华人民共和国进口的特定产品过渡性保障机制和修正第519/94号理事会规则的理事会规则》（以下简称“第427/ 2003号理事会规则）。该规则主要确立了对华过渡性保障措施的基本条件（包括市场扰乱和贸易转移的审查标准）、基本程序、如何采取保障措施，以及采取何种保障措施、保障措施的审议、如何确定欧盟的利益等。

（二）采取保障措施的前提条件

根据中国加入WTO时签订的《加入议定书》和《工作组报告书》，特定产品过渡性保护措施包括针对市场扰乱采取的保障措施和针对市场转移的保障措施两种措施。

1. 针对市场扰乱采取的保障措施应符合以下条件：

（1 ）原产于中国的产品在出口到任何WTO成员方的领土时出现的数量增长或者所依据的条件发生变化。

（2 ）数量增长或者所依据的条件发生的变化，对进口方境内生产同类产品或直接竞争产品的生产者造成或威胁造成市场扰乱。

（3 ）数量增长或者所依据的条件发生的变化与市场扰乱之间存在因果关系。2. 针对市场扰乱采取措施后导致重大市场转移而采取的措施应符合下列条件：

（1）为防止或纠正市场扰乱的目的，中国或者其他成员方以采取了贸易救急措施。

（2）中国或者其他成员方采取保障措施的产品对其他成员方市场造成或威胁造成重大市场转移。

（3）针对市场扰乱采取的保障措施与市场转移之间存在因果关系。

二、我国的对外经贸状况

（一）我国的外贸立法现状

在新中国成立后数十年里，我国实行严格的对外贸易管理体制，一切的外贸活动都置于国家统一的计划安排和管理之下。在这段时期里的对外贸易管理体制主要是通过严格的进出口许可证制度，较高的关税壁垒措施、严格的外汇管理和进出口检验检疫制度等等方式进行管理。在行政决定经济、贸易壁垒高筑的体制下，中国没有制定，且没有必要制定保障措施的相关法律法规。随着中国的改革开放不断的深入和国家外贸管理体制的改革，外国的产品进入我国市场的“门槛”逐步降低，相应的保护国内

2（1）1978年手套调查案。（2）1978年衣架调查案。（3）1982年厨具和餐具调查案。（4）1982年蘑菇罐头调查案。（5）1987年钨产品调查案。（6）1992年摇头扇调查案。（7）1994年蜂蜜调查案。参见杨国华：《美国特殊保障措施第一案－座椅升降装置案》见北大法律信息网（https://www.360docs.net/doc/e54722713.html,）。

产业的呼声越来越来高。在为了赶上关贸总协定的末班车，争取成为WTO成立时的创始成员的关键时刻，八届人大常委会于1994年5月12日通过了《中华人民共和国对外贸易法》（以下简称《对外贸易法》）。该贸易法不仅是我国的第一部关于对外贸易管理的法律，而且还是第一次以国家法律的形式确立了保障措施的原则。其中第29条规定：“因进口产品数量增加，使国内相同产品或者其直接竞争的产品的生产者受到严重损害或者严重损害的威胁时，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害威胁。”虽然《对外贸易法》第32条授权国务院相关部委可以针对第29条出现的情况依照法律、法规进行调查和做出处理，但在此后的长达9年的时间里，我国既没有制定保障措施行政法规，也没有实施任何的保障措施调查。直到2001年10月31日，国务院通过《中华人民共和国保障措施条例》（以下简称《保障措施条例》）。随后，主管保障措施的原对外贸易经济合作部（以下简称“外经贸部”）和原国家经贸委先后颁布了《保障措施调查立案暂行规定》，《保障措施调查听证会暂行规定》、《保障措施产业损害调查与裁定规定》、《关于保障措施产品范围调整程序的暂行规定》等相关规定。随后，根据国务院机构改革的方案，原外经贸部和国家经贸委撤销，同时在此基础上合并组建了新的商务部。商务部于2003年10月17日颁布了《保障措施产业损害调查规定》，从而取代了原国家经贸委颁布的《保障措施产业损害调查与裁决规定》。国务院于2004年3月31日修改了《保障措施条例》并于同年的6月1日生效。到此，我国已基本建立起保障措施法律体系。同年4月6日，十届人大常委会修改了《对外贸易法》。其中的第44条规定：“因进口产品数量大量增加，对生产同类产品或者与其直接竞争的产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁的，国家可以采取必要的保障措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁，并可以对该产业提供必要的支持。”于94年的《对外贸易法》相比，该法增加了“对该产业提供必要的支持”的规定，这即参考了欧美等国的保障措施立法与实践，同时也是进一步完善我国的保障救济体制的体现。

（二）我国的企业遭受外国采取保障措施的原因分析

我国的企业在国外受到日益增多的被采取保障措施的指控，这里既有外部因素，又有内部因素。

1. 外部因素

全球贸易自由化的影响

乌拉圭回合协议要求WTO成员方大幅度的削减关税和取消进口数量限制，从而使我国的产品进入其他成员方市场的机会大大增加。关税的下降，非关税措施的减少，使得一些WTO成员方急于找到一些有效的替代措施以限制我国的产品进入其市场。保障措施就是一种非常有效的贸易措施。因为保障措施是属于比较容易启动的贸易保护措施，根据世贸组织的保障措施协议的规定，当某一缔约方因为履行贸易自由化承诺，导致来自于其他成员方的某一产品进口数量急剧增加，并对国内同类或相似产品造成严重损害或严重损害威胁时，进口国可以采取限制进口数量或者征收临时性进口

关税的手段，以缓解进口国对国内同类产品的竞争压力。

国际经济总体形式不景气

近些年来西方国家经济普遍不景气，经济增长缓慢，失业率居高不下。在这种情况下，贸易保护主义抬头，但是由于WTO各成员方都受到乌拉圭回合协议的限制，不能通过设置更高的关税和非关税壁垒来阻止外国的产品进入，于是保障措施就得到了频频的实施，甚至有被滥用的发展的趋势。

国外对华歧视性法律与政策

根据中国《加入议定书》和《工作组报告》，美国、欧盟等主要的WTO成员方就先后建立起对华过渡性保障机制，并且开始“特保”的实践。这是中国在“入世”谈判过程中形成的过渡性条款之一，是对WTO保障机制的暂时背离。

2. 国内因素

（1）从我国的出口情况看

我国的对外贸易额迅速增长

改革开放以来，我国的对外贸易以年平均14%左右的速度增长，出口增长速度之快，使得我国的产品对国外的市场份额迅速扩大，并对国外的厂商造成较大的压力。出口产品结构失衡

就产品结构而言，我国的出口产品主要集中在轻工、纺织品等的劳动密集型产品及机电、电子等的附加值低的产品，绝大多数是与创造就业机会密切相关的产业。

出口的市场集中

我国的产品直接出口和经香港转口的出口中有65%是以欧美为目的地的。出口的目标市场过于集中，市场多样化程度也不高。集中对某一地区大量出口并且数量急剧增加，势必会对当地的市场造成冲击，从而也成为采取保障措施的对象。

出口秩序混乱，宏观协调不力

我国在积极发展对外贸易的同时，未能及时的加强对出口的宏观调控，出现了多头对外，对内高价抢购，低价出口，缺乏协调，价格混乱的局面。

（2）从企业自身的问题来看

出口经营策略不当

当代国际贸易中，非价格竞争已经取代价格竞争成为国际贸易发展的主流，国际上越来越注重产品的质量、功能和服务，而我国很多出口的企业对竞争还只是停留在传统的价格取胜的思维上，秉承薄利多销的经营理念。许多出口企业缺乏对国际市场的深入调研和总体把握，对进口国消费者的消费习惯缺乏调查研究，不重视款式、包装、功能等方面的改进和创新。

企业经营管理水平不高

我国企业自身的经营水平还不高，企业管理机制不健全，财务管理混乱。我国的企业环保意识比较差，在有些的产品有害成分超过进口国的环保标准。还有我国的劳动力成本比较低，有些企业只重视经济利益，不重视对员工的劳动保护，把员工的工

资压的比较低。

企业应诉不积极

涉案的不积极应诉。一般来说，如果不应诉，国外的负责案件审理的政府部门就可以根据“可获的最佳信息”直接做出“缺席判决”。不应诉的结果就是发起国“不战而胜”，实施其裁定的保障措施。

三、关于我国的应对措施的思考

（一）政府的应对措施

“入世，首先是政府入世”，WTO是政府间的协议。政府应加大经济外交力度，加快区域经济合作的步伐。由于欧美等主要发达国家拒绝承认中国的市场经济地位，导致我国屡遭反倾销诉讼。现在，一些国家已经根据《加入议定书》第16条进行国内贸易立法，对中国产品采取特别保障措施的企图已经昭然若揭。因此，一方面我国应积极开展经济外交，争取更多发展中国家和其它友好国家率先承认我国的市场经济地位，减少特别保障措施条款的适用；另一方面，我国应加强与周边国家的经济合作，建立关税同盟和自由贸易区，以规避特别保障措施的适用。

政府应加大在教育方面的投资，培养熟悉WTO及保障措施的高级专门人才。加快人才培养，熟悉运用规则。在WTO后过渡期内，我国应加快培养懂外语、懂法律、懂经济、熟悉WTO规则的专门人才，尤其是擅长解决各种贸易争端的人才，使我国逐步完成由了解WTO规则逐步过渡到善于运用WTO规则直至参与制定WTO规则的成员角色的转变，由被动的维护本国贸易权益的WTO成员国变成主动维护贸易自由与贸易公平的主要力量。

政府应积极运用WTO争端解决机制，积极磋商，妥善解决争端。在WTO成员针对我国产品适用特别保障措施条款，我国不应消极回避，应尽量利用磋商机制，化解矛盾，解决争端；必要时诉诸WTO争端解决机制。任何懈怠和侥幸心理都会导致严重的不利后果，损害我国的贸易利益。

政府应建立起符合WTO规则的幼稚产业的援助机制。我国可以援引世贸组织有关的规则保护幼稚工业例外条款、保障例外条款、安全例外条款等限制国外产品的进口，保护我国的民族产业及国内市场。

完善我国的产业损害预警机制。产业损害预警监测已成为维护产业经济安全、有效运用反倾销反补贴保障措施的不可缺少的基础性、前瞻性、预防性的工作。国务院应建立专门的机构，配置专业的人员，专门负责这方面的调研和研究。国务院的有关部门也应参加到这项工作当中，还应扩大产业预警的范围。

（二）纺织品企业的应对措施

提高产品的档次和单位出口创汇额

和中国多数产业的情况相同，中国目前是世界第一纺织品的生产大国，但不是生产强国。中国纺织品服装出口已经连续多年排名世界第一，但是出口创汇却排在意大

利、法国等发达国家之后。我国的纺织品企业要提高自己的产品质量的同时更要重视品牌的建设，努力提高自有品牌的出口分额，提高产品的创新能力和服务质量，研究进口国消费者的消费需求。

发展生态纺织，突破绿色壁垒

我国的纺织服装业要重视“绿色”纺织品的开发，提高自身的环保意识，跟踪主要目标市场“绿色壁垒”的设置情况，针对不同的目标市场的技术标准开发不同的产品，通过目标市场的认证体系，建立起技术标准信息库并根据目标市场技术标准及时地更新。

发展电子商务推动纺织服装贸易

纺织服装业是一个充满竞争的行业，竞争环境要求经营者高度重视效率和成本，网络完全有能力成为纺织服装企业的生存和发展的重要手段，全新的电子商务模式也有能力成为贸易主导方式。

建立健全员工的劳动保护

我国的纺织品企业需要大量的劳动力，这就需要企业建立起合法的用工秩序，针对欧美等国家的劳工标准改进自己的用工秩序，通过这些国家和地区的劳工标准认证。拓宽市场，差异化发展

拓宽出口渠道，实行差异化发展。我国的企业应放眼全球，避免把出口市场仅局限于欧美等主要西方国家，积极拓展南亚、非洲和南美洲国家的市场，出口产品的品种也应多样化、差异化。谋求国际间的合作，积极发展海外投资、海外建厂、收购、控股、技术输出等都是既可以避免其被实施特别保障措施，又可以获取稳定利润的替代选择。熟悉规则，积极应对。在遭受特别保障措施后，应冷静分析，积极应诉。（三）加强行业协会的作用

充分发挥行业协会和中介机构的作用，切实维护企业利益。

我国的行业协会很不发达，有限的行业协会也都是脱胎于政府机构，“衙门”作风并未完全褪去，有时还很严重，这即不利于政府的职能转变，也不利于发挥行业协会应有的作用。因此，国家应该简政放权，通过立法等手段促进行业协会健康快速发展，并发挥其在解决特别保障措施申诉中的独特作用。

就特保措施而言，行业协会至少应该发挥如下作用：（1）提供信息。行业协会应当是出口企业与外国商户之间的信息桥梁，为企业提供包括行业预警在内的各种有用的信息。（2）行业自律。企业的最终目标是利润，对利润的追求很容易导致其漠视甚至破坏市场规则。在对外贸易中，行业协会应当制定和实施其制定的行业规范，规范出口企业的出口行为，通过行业自律避免其恶性竞争。（3）维护行业利益。行业协会是维护企业合法利益的保护神。在因特别保障措施的适用使本行业企业的贸易利益受到损害时，行业协会应当利用其自身的优势和力量，协调和调动一切的力量，积极维护本行业的利益。（4）游说外国政府、行业协会和利益集团。就特别保障措施而言，在实施国国内产业受益的同时，该国的商家和最终的用户利益也受到损害。如果我国

的行业协会能通过成功游说实施国的政府、行业协会或相关的利益集团等方法促使实施国的国内形成反对对我国的产品实施特别保障措施的力量，无疑会增大我国的胜算。（四）完善我国的保障措施立法

中国加入WTO之后，有必要在适当的时候实施保障措施，避免或缓和外国某类产业对国内相关产业的剧烈冲击。届时，如何在援用保障措施时减少被WTO其他成员方起诉的可能性？或者在被诉时，如何增加成功应诉的几率？这就需要我国的相关主管部门制定和完善相关立法。

1. 改进和完善保障措施规则首要面临的一个问题就是制定更高位的保障措施法律。保障措施法也是多边贸易体制下各成员方中重要的对外贸易管理法。一项保障措施的发起和实施，轻则直接影响国内相关产业的发展，重则可能会对全球相关产业链或者国内宏观经济造成震荡。因此需要一部较高位的法律来规范、指导和限制此类的行动。我国《保障措施条例》为国务院颁布的行政法规，这种行政法规效力毕竟不如全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律的效力。在现行《条例》的基础上，加快研究和制定一部经由全国人大常委会颁布的保障措施法律，对于促进我国保障措施法的不断完善和趋势稳定，并且与国际接轨都是十分重要。

2. 配套法规的完善。我国除了出台专门的保障措施条例，还应该考虑到法律法规之间的相互作用和影响的关系。我国对《价格法》、《反不正当竞争法》、《对外贸易法》等法律的条文也应做相应的修改，同时还应抓紧制定《反垄断法》防止一些外国产品在我国的市场形成垄断，阻碍公平竞争。

3. 建议设置代表我国中央政府首脑――国务院总理的专司WTO事务的国务委员，全权负责协调我国入世后的各种贸易谈判，以及与实施WTO协议有关的一切国际国内行政性事务。目前商务部负责这类事务，由于缺乏必要的、跨部委的统辖权限的弊端，可以由该部部长兼任专司国务委员。同时，我国必须尽快地建立或完善一整套公开与WTO协议有关的行政法规的“透明”机制。

4. 建立与完善我国保障措施诉讼体制。

（1）管辖法院。参照我国《行政诉讼法》第14条、17条以及相关司法解释，受理保障措施调查案件之诉的法院应当是被告所在地——商务部所在的北京第一中级人民法院，这样有权对保障措施调查案进行二审的就理所当然地是北京市高级人民法院了。我国《保障措施条例》对保障措施调查案的管辖法院没有规定成为其一大缺憾，但按《行政诉讼法》的规定这种管辖也令人质疑。由于保障措施的调查是技术性强、专业化程度高、程序复杂的工作，对其进行司法审查也是一项艰巨的任务，普通法院处理可能会有时间和精力乃至能力上的困难；地方中级人民法院和中央部委地位上、权威上的反差在目前的司法体制下，也难免会影响到国内外当事人对保障措施司法审查的独立性、公正性和准确性的信心；再者说，所有对国务院各个部委所做出的具体行政行为提起行政诉讼都由北京第一中级人民法院一审，北京市高级人民法院二审，那么，这两级法院都将会面临着越来越沉重的负担，也难免会影响到司法效率。鉴于

此，有必要在新的保障措施立法中确立我国的保障措施诉讼法律制度，包括管辖法院。参照各国经验，笔者认为比较理想的法院管辖模式为：在最高人民法院下设专门法院――国际贸易法院，由该法院受理保障措施调查案的初审；最高人民法院负责二审即终审。这样设置的优势在于集中专业法官的去审理技术性强、影响性较大的保障措施案（国际贸易法院不仅可以审理保障措施调查案，还可以审理涉外贸易的其他案件），更加能体现效率与公正。

（2）法院的受案范围。参照发达国家和发展中国家的有关立法实践和我国有关法律的规定，我国的保障措施诉讼的受案范围可以有以下几项：保障措施调查申请做出的不立案调查决定；采取保障措施做出的最终的决定；对损害和损害程度做出的最终的决定；对是否征收采取保障措施而征收关税做出的最后裁定等等有关的具体行政行为。同时，我国也应参照欧盟的做法，不允许对我国的法律法规提起诉讼，这是对我国法律尊严和国家主权的维护。

结语

同为贸易救济制度,保障措施的援用条件远比反倾销和反补贴所要遵从的条件严格。为实施WTO的保障措施规则，也为合理合法地保护国内产业，我国已经建立并将不断完善中国保障措施的立法，使中国的保障措施法律与WTO 相关规则保持一致。对于中国而言，在长达12年的时间内，中国可能会面临其他成员方的歧视性保障措施。我国应该加快国内市场经济体制改革的步伐，并积极向世界各国证明我国的改革开放的成果，更应加强同重要的贸易伙伴的双边交流、沟通，争取对方的自我限制。我国要理性的面对贸易摩擦，积极运用WTO规则并积极依法有理、有利、有节的应对，以争取在各种贸易争端中的主动地位，获得平等的待遇。灵活的运用WTO的诸多“安全阀”机制，以科学和符合世贸组织规则的手段来维护我国的经贸权益，以弱化市场开放给我国国内经济发展所带来的各种负面影响。