地方税制改革问题研究

摘 要 随着时间的推移，地方税制在运行实践暴露出的问题越来越多。可以说，对地方
税制进行改革是我国建立规范的分税制财税体制的必然要求和核心问题。分析了我国地方税
制存在的问题，论述了完善我国地方税制的思路，提出了应逐步改革我国地方税种，并采取
各项配套措施来完善我国地方税制。 关键词 地方税制 改革 1994年我国开始全面推
行分税制改革，有利于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方的积极性，有利于加强
税收征管，保证中央财政收入，有利于增强宏观调控能力，有利于我国经济结构的调整，确
立了一个适应社会主义市场经济要求的财税体制基本框架。但是，随着时间的推移，地方税
制在运行实践暴露出的问题越来越多。可以说，地方税制改革是我国建立规范的分税制财税
体制的必然要求和核心问题。1 我国地方税制的现存问题1.1地方税制建设缺乏法律依据、
立法级次较低 目前，我国尚无统领地方税体系的《地方税通则》。在我国地方税的税种中，
除了个人所得税是全国人大通过的税法，农业税条例是全国人大常委会通过发布的以外，其
余税种都是行政法规的暂行条例，没有经国家最高权力机关全国人民代表大会立法公布。我
国地方税立法级次低，不利于树立依法征税的权威性和严肃性，致使地方税体系建设缺乏依
据和规范。1.2地方税制改革进程长期滞后，导致税制整体结构不合理 现行地方税制十
分陈旧，有的是20世纪50年代颁发的条例，有的是20世纪80年代颁布的条例。“应改的未
改，应立的未立，应废的未废，不能适应我国当前市场经济全面发展的需要”。由于缺少地方
税制改革的配套，增值税、企业所得税以及农业税等税种的改革可能引起的财政减收缺少相
应的弥补，中央地方利益格局的调整也缺乏回旋余地，反过来又影响我国税制改革的整体进
程。1.3税种划分欠科学 我国在划分地方税与中央税时，“既按税种划分又按企业级次划
分；既按企业级次划分又按行业划分；既按税种划分又按行业划分”。对收入职能考虑得较多，
对调节职能考虑得较少，功能配置不科学，不利于各级政府职能的实现。1.4地方税的管理
权限过于集中 我国分税制改革虽然赋予地方一定的管理权限，但总的来看，地方税收法
规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税收等都集中于中央，削弱了地方因地制宜配
置本地资源、调控地方经济、组织地方收入的积极性和主动性。1.5尚未形成地方税的主体
税种 在我国目前的地方税体系中，地方税税种数量不少，但是除了营业税、企业所得税、
个人所得税和城市维护建设税以外，多是一些税源分散、征收难度大、税源很不稳定，且收
入规模也偏小收入不稳定的小税种，难以形成规模收入，没有当家的主体税种。并且随着增
值税的逐步完善，营业税与增值税相交叉的部分（如交通运输、建筑安装等）也将被增值税
所代替。由于缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种，导致地方过于依赖于
中央的无条件转移支付。1.6 现行地方税制内外有别，税负不均[!--empirenews.page--]
现行内外两套地方税税制差别较大，不利于地方税制的统一，不利于内外资企业公平税负和
平等竞争。例如，城建税、耕地占用税、城镇土地使用税以及教育费附加只对内资企业和个
人征收，对外资企业和外籍个人不征。这不仅影响了内外资企业的公平税负和平等竞争，而
且影响了地方财政增长。这是因为：一是由于涉外企业的税收政策比国内企业税收政策优惠，
致使假“三资”企业越来越多，地方税收流失越来越严重；二是真正与外商合资成立“三资”
企业的内地企业，大部分是国内规模大、效益好的企业，是地方税收的主要来源，由于企业
性质的变更，享受所得税优惠，使地方税收大量减少而萎缩，地方财力更趋困难。1.7 地方
税收入规模较小，难以满足地方公共财政的基本需要 目前各级地方政府支配的地方税收
主要来源于两个部分，一是共享税中分成的部分（包括固定分成和超额分成），二是由地方税
种提供的收入。就目前的情况来看，地方税收入占地方财政支出的比重较低。由于地方税收
入的不足致使一些地方的公共事业支出资金短缺，影响了地方各项事业的正常开展，同时也
在一定程度上加剧了地方政府收费行为的发生。2 完善我国地方税制的思路2.1财产税的改
革 随着人们收入水平的提高，个人所拥有的财产或有形、或无形将会越来越多，因此将
财产税作为地方税的骨干税种是可行的。对于财产税的改革，可从两方面着手：一是统一内
外财产税制，将房产税、城市房地产税、土地使用税合并成房地产税，同时取消目前土地管
理方面的收费；二是调整计税依据，计税依据由房地产原值改为评估市值，应由当地独立的
房地产评估中心根据原值折旧、地理位置、用途等因素确定财产市值。2.2营业税的改革
对营业税的改革，一方面，将交通运输、建筑安装等行业划出营业税范围而改征增值税，完
善增值税的链条机制。另一方面，适应提高营业税税率，并根据第三产业的发展逐步扩大营
业税的范围，逐步完善征管手段，则营业税应仍保持相当水平的收入规模。2.3企业所得税
的改革 从整体上说，应当建立完整、严密的企业所得税体系。首先，要统一内外资企业
所得税，同时要彻底改变按行政隶属关系“条块分割”模式划分收入的做法，而是按比例由
中央和地方共享，可适当降低所得税率，刺激经济增长。其次，要调整企业所得税的优惠措
施，由地区优惠转向产业优惠，鼓励对基础设施、新兴产业的投资。由直接优惠转向间接优
惠，通过加速折旧，抵免所得税，提供税收信贷，建立投资准备金等优惠方式引导投资方向。
2.4个人所得税的改革 首先，扩大税基。随着社会经济发展和个人收入水平的提高，可
将一些新的个人收入纳入课税范围，如福利费。其次，规范费用扣除标准。费用的扣除应综
合考虑个人赡养人口状况，并建立扣除标准随物价上涨而变动的调整机制。其三，分步骤建
立个人综合所得税制。可先建立分类综合所得税制对易控管项目如工薪所得、承包经营所得、
劳务所得可由个人申报，综合扣除费用，按超额累进税率综合征收；对偶然所得、稿酬所得、
特许权使用费所得继续实行分类代扣代缴，待条件成熟时再逐步过渡到综合个人所得税。第
四，调整税率，公平税负。对目前个人所得税率表进行整合，各项综合所得税按统一的超额
累进税率课征，级距以6级为宜，最高税率不要超过40%。对分类所得部分，可继续采用目
前的比例税率。[!--empirenews.page--]2.5城市维护建设税的改革 当前我国的城市维
护建设税是增值税、消费税和营业税三税的一种附加，而不是一个独立的税种，且规模也不
大，根本满足不了我国正在大规模进行的城市建设、维护的需要。因此，对城建税的改革势
在必行。首先，应对外资企业一视同仁地征收城建税；同时应改变目前城市维护建设税“三
税附加”的从属地位，而以销售收入或营业收入为依据，使之成为独立的税种；并在此基础
上结合费改税的要求，在对名目繁多的各种城建收费进行清理的基础上，把准税收性质的收
费改为税，并尽量并入城建税，不断扩大城建税的征收范围。2.6资源税的改革 首先，
将资源税由中央和地方共享税变为地方税，各省、市自治区人民政府可根据本地区资源状况
对资源税的税目和税率进行适当的调整。其次，逐步扩大征收范围。逐步把水资源、森林、
草原、海洋、地热、名贵中药材等资源均纳入征税范围，以促进自然环境的保护与治理。第
三，将现行对资源征收的各项费用并入资源征收范围，如矿产资源费、水资源费；在现行资
源税税率基础上，进一步提高资源税税率，以增加落后地区的税收收入。总的说来，应当扩
大地方对资源税收的管理权。3 结语 我国地方税制的确立与完善是一个渐进的过程，需
要各方面的配合，应该统筹规划，分步实施，这样才能沿着稳定、规范的方向发展。 （1）
法律、法规是完善我国地方税制的准绳。根据“依法治税”的大政方针，地方税制的建设，
要求加强地方税制自身关于法律法规、制度、机构等方面的建设；另外应加强相关体制、制
度的建设，如财政管理体制、税收管理体制等方面的建设。 （2）政府机构效率是完善我
国地方税制的保证。要提高政府的治理能力和行政效率，转变政府职能，精简机构，这样才
能为各级政府间税权的合理划分铺平道路。 （3）地方政府职能“定位”是关键。根据公
共产品收益范围的层次性作为划分各级政府职能的基础。凡是一级政府可以有效提供、有效
管理的公共产品及事务，原则上就应该赋予该级政府相应的职能，是完善我国地方税制的基
础。 总之，地方税制要朝着改革的方向前进，但要注意阶段性，这是因为地方税制具有
从属性。在国家的财税体制没有理顺的情况下，地方税制是不可能超前发展的，并且很难“定
型化”，是一个不断发展的过程。