乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择

3本文系2007年度江苏省博士后科研资助项目“乡村和谐发展与农村基层民主管理体制创新研究”(项目编号0702030C )及江苏省教育厅2007年度高校哲学社会科学研究项目“新农村建设中的村庄公共权力重构研究”(项目批准号07SJD810007)的阶段性成果。

乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择3曹海林[摘　要]本文基于乡村和谐发展的目标要求,着重探讨农村基层社会管理创新的诸多选择。

乡村组织重构作为基层社会管理创新的突破口,其重心应从组织体系的重构创新向组织制度完善、运行机制健全与结构功能优化等方面转移。

乡村社区重建应通过重建社区来构造、优化基层社会管理创新所需的社会基础。

新型治理机制的建构为基层社会管理提供以政府政策为指导、村民自治为核心、农村自组织广泛参与的多元治理机制。

发展型社会政策的制定体现着农村基层社会管理创新“治理发展”的价值诉求。

[关键词]农村基层社会管理;组织重构;社区重建;治理机制;发展型社会政策[中图分类号]D03515;D638 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)04-0072-05 当前新农村建设的核心是推进乡村和谐发展。

对农村基层社会管理进行改革和创新,构建与市场经济体制相适应的农村基层社会管理体制无疑是实现乡村和谐发展的根本保证。

20世纪80年代后,乡村权力结构发生的新变化不仅动摇着原有农村基层社会管理的社会根基,而且这一新变化也赋予了农村基层社会管理创新实践以更多理性选择,进而为实现农村基层社会管理战略从“行政性整合”向“契约性整合”转变孕育新的社会条件。

一、深化乡村组织重构:农村基层社会管理创新的首要环节及其重心转移一般而言,基层社会管理格局和管理体制状况与社会的特定权力结构紧密相关,权力资源的分配模式、来源渠道、运行规范、权力强度或影响力等结构要素都会在很大程度上影响基层社会管理所需的组织架构形成及其运行特质。

乡村改革致使乡村原有权力结构趋于松动甚或瓦解,乡村权力资源配置模式开始逐步由集体垄断型向多元主体参与型转变,这一权力结构新变化预示着原有权力结构运作的社会组织架构已无法适应权力资源重组后基层社会管理的新形势,其结果必然要求农村基层社会管理的改革和创新应以深化农村基层社会的组织重构为首要条件。

“压力型体制”下的中国乡村社会可以说是“全能主义”(t otalis m )宏观政治社会的微型缩影。

[1]乡村社会的经济与政治资源完全掌控在国家政权手中,国家政权组织对乡村社会资源实行全面垄断,一元权力结构的政治基础在乡村社会牢牢夯实。

在这样的政治经济形态下,乡村社会的权力资源必然无法实现在不同主体之间的均衡配置,乡村社会的权威性资源(authoritative res ources )和配置性资源(al 2l ocative res ources )完全由以党政为代表的集体组织所操纵,这种对权力资源占有、控制一边倒的状况注定乡村权力结构的高度一元化。

[2]无疑,如此权力结构下的农村基层社会管理具有鲜明的“行政性整合”特质。

对高度一元化权力结构最有力的冲击来自于20世纪80年代初普遍开始的乡村经济改革,乡村经济改革最直接的后果就是冲跨了维持一元权力结构存在多年的经济基础,彻底打破了传统集体经济一统天下的垄断格局。

土地承包权下放使农民获得了生产自主权,当乡村社会的开放与流动进一步增强时,农村基层社会管理“行政性整合”的社会根基在逐渐消解。

特别是农业多种经营不断出现、乡村个体私营经济相继兴起、乡村社会结构日益多元化,乡村经济结构的深刻变化奠定了多元主体参与权力资源配置的经济基础,乡村权力结构的再造被赋予新的动力源。

乡村权力资源配置由集体垄断型向多元主体参与型转变,意味着农村基层社会管理的原有组织格局趋于瓦解,农村基层社会的组织重构则成为实现农村基层社会管理创新、促进乡村和谐发展的首要条件。

事实上,村民自治制度的实践从一开始就确定以农村基层组织重构为重心,在相当长的时间内村民自治的主要任务也是定位在组织重构上。

虽然村民自治以来的组织重构比较成功地实现了农村基层社会管理的现代转型,村民自治发展的重心也由组织重构转向村民权利的保障,[3]但是,随着村民自治实践的继续深入,现有的农村基层社会组织在具体的组织形式、组织结构、组织功能等方面与农村基层社会管理战略调整的新要求仍存在一定差距,主要表现在乡村组织形式较为单一,不利于挖掘与调动乡村治理资源;组织结构僵化,缺乏灵活高效的组织运行机制;组织功能单一,不能适应乡村治理多元化的发展趋势。

特别更应给予关注的是,现行的农村基层社会组织还带有明显的“干预控制”行政运作倾向。

勿庸置疑,村民权利的保障是建立在特定的农村基层社会组织之上,如果没有适应农村基层社会管理新形势发展要求的组织重构,村民的权利保障必然会失去组织保证。

改革与发展加快了农村的社会结构分化,农民的需求层次在不断提升、需要结构也日趋复杂,但农村基层社会管理体制对于一系列新需求严重不适应,解决这种不适应的关键首先应是组织体系创新。

[4]新的基层组织架构不仅应体现社会多元性,而且还应具备鲜明的开放性。

按照乡村和谐发展的要求,组织重构的主要途径应包括:深化经济体制改革,因地制宜壮大乡村经济自组织;加强民主政治建设,切实有效完善乡村政治自组织;繁荣农村文化事业,多种形式培育乡村文化自组织;健全乡村治理机制,加快建设新型社会化服务组织。

[5]显然,农村基层社会管理创新中的组织重构价值目标集中表现为充分调动权力主体的能动性,合理有效配置权力资源,积极拓展多种组织形式,努力提升乡村社会组织化水平。

为此,深化农村基层社会管理创新中的组织重构特别要突出农民在新权力结构中的主体作用,在市场体制背景下,正视中国乡村社会多极化的权力分享格局,采取积极合理的方式培养农民的自组织能力。

但目前最为突出的问题是,如何提升新的组织体系在农村基层社会管理创新中的运作效率,进而使乡村组织重构真正成为促进乡村和谐发展的首要环节。

从乡村和谐发展的要求来重新审视农村基层社会管理创新中的组织重构,其重心还应从组织体系的重构创新向组织制度完善、运行机制健全与结构功能优化等方面转移,这便是当前农村基层组织建设亟待深化的关键层面。

农村基层组织的目标评价、组织管理、决策执行、运行保障等机制的建立健全都要体现农村社会改革的新特点,使基层组织的功能重构更能促进乡村和谐发展。

更为关键的是,随着农民利益组织化程度的不断提高,农民不再仅仅是以个人或个体农户的形式出现在乡村社会舞台上,而是以一种独立的组织形态参与乡村各种组织间的互动,农村中各种权力组织要求建立起相互制衡的制度平台。

加强农村基层组织的制度建设,不仅能够使新的组织体系以制度化的规范要求适应市场经济发展的新形势,而且能够确保农民的各项权利保障不会被“悬空”或“虚置”。

二、推进乡村社区重建:农村基层社会管理创新的社会根基及其培育方略如前所言,乡村权力结构演变中的权力合法性来源由行政授予型向乡村社会内生型转变,必然要求农村基层社会组织的重构动力不应再完全由行政授予,其动力源更多的应来自乡村社会内部的自主培育。

从这一点来说,农村基层社会管理的创新意味着在乡村公共事务的处理中应突出农民的自治地位,意味着乡村社会共同体的成员依据其内在需求自主选择基层社会管理方式。

所以,农村基层社会管理创新还必须结合变化着的乡村社会实际,切实推进乡村社区重建,努力构筑其社会根基,不断培育有利于乡村和谐发展的多种社会资源。

20世纪80年代以来,村民自治的实践使得国家从农村基层社会收回部分权力,国家行政权力“自上而下”的授权运动逐渐消减,农村基层社会事务处理更多地取决于基层社会内部权力的共同意志。

不可否认,“压力型体制”所遗留的农村基层权威与基层社会之间的隔阂可能会引发农村基层社会管理的内部紧张甚至对抗冲突,加强农村基层社会的社区重建以重塑农村基层权威的社会基础则成为农村基层社会管理创新的必然选择。

显然,乡村社区重建不仅符合新农村建设的总体要求,也是农村基层社会管理创新的社会根基。

乡村和谐发展的目标定位也必然要求乡村社会发展必须摆脱国家改造乡村的传统束缚,以新的价值目标来重建乡村社区。

在乡村和谐发展的价值目标下推进乡村社区重建作为农村基层社会管理创新的实践依托,就是要通过农村社区重建来构造、优化基层社会管理创新所需的社会基础,从不同层面为实现基层社会管理“契约性整合”提供相应的实践平台与社会支持,进而整合基层社会管理有效运行的各种资源。

按照基层社会管理创新的要求,其培育方略主要有:第一,推进乡村社区重建应按照“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的思路实施村庄重组。

由于历史、地理和自然资源分布差异等原因,原先较为分散的村庄之间的差距日益明显,同一乡村地域内的经济社会发展极不平衡,这不仅加剧了因村庄贫富差距而引发的一系列社会矛盾,更重要的是遏制了乡村社区的整体协调发展。

实现村庄重组,就可冲破画地为牢的原有管理模式,从而消除因劳动力及其他资源流动不畅造成的村庄内部紧张,增加和谐乡村社区构建的可能。

村庄重组并非简单意义上的拼凑组合,而是通过乡村社会内部治理模式、运行机制、发展战略等方面的变革使其更具开放性、现代性而发生着的一次深刻社会变迁。

这一变革为农村基层社会管理营造了运行高效的社会环境,并以此孕育基层社会管理创新的社会根基。

第二,推进乡村社区重建应以“因地制宜、科学培育、深入发动、高效组织”的原则,开发有利于基层社会管理创新的各种社会资本。

从管理学的角度分析,乡村和谐发展最直接的内涵应当是良好的管理秩序或有效的社会治理。

社会资本作为保证社会运转效率和社会持续发展所必备的制度性社会关系结构,在福山看来,它对社会的繁荣以及所谓的竞争力至关重要,但是它的最重要影响力不在经济生活中,而在社会和政治生活方面。

[6]乡村社区重建中的社会资本开发首先要培养农民对村民自治制度的认同感,这种认同不是靠国家政权通过强制手段来获得,而是农民以乡村社区为单元,在长期公共生活交往中自然形成。

在一个现代民主国家,社区民主生长于社会的基层,繁荣于社会的千千万万个社区单位和自治团体,以至形成广泛的社区民主网络。

[7]乡村社区重建中的社会资本开发还要培育农民的政治合作能力与参与品质,在乡村现代化进程中培育农民的公民参与意识和公共精神,激活乡村社区组织的自治力和独立性,不断扩大农民参与村务的社会活动网络。

第三,推进乡村社区重建应以“市场化”、“社会化”为导向建设新型农村社区。

在新形势下推进乡村社区重建,就是要挖掘传统组织资源、经济资源、文化资源的现代意义,又要培育形式多样的新型社区合作组织与地方性文化资源,不断满足基层社会管理的市场化、社会化服务需求。

因此,农村社区重建更应以建构现代理性化社会为目标,培育、强化农民在基层社会管理创新中所需的市场适应性与竞争力,按照市场化要求推进基层社会管理的创新。