公共政策分析期末——关于延迟退休政策的分析

公共政策分析

——关于延迟退休政策的争议

姓名：张扬

学号：13325038

学院：教育学院

专业：公共事业管理

关于延迟退休的政策的概述

为什么延迟退休？因为养老基金有亏空。为什么养老基金有亏空？因为养老制度转轨时，留下了巨大的空账。为什么养老制度需要转轨？因为最初制定的国家养老体制，已无路可走。

近日公布的2015年全国社会保险基金预算显示，剔除财政补贴后，2015年养老保险“亏空”将超过三千亿元。《经济参考报》记者获悉，为填补养老金缺口、缓解财政补贴压力，划转国有资本充实社会保障基金的工作已经进入实施阶段。

2008年11月，人保部社会保障研究所负责人就称，有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄，有可能女职工从2010年开始，男职工从2015年开始，采取“小步渐进”方式，每3年延迟1岁，逐步将退休年龄提高到65岁。在2030年前，职工退休年龄将延迟到65岁。

2010年9月，关于“是否应该推迟退休年龄”的话题再度引发热议。起因是在《中国的人力资源状况》白皮书的发布会上，人保部副部长王晓初表示，有专家指出，到2035年中国将面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况。

2012年7月，社科文献出版社和中国人事科学研究院发布了《人力资源发展报告(20112012)》。报告显示，中国当前城市人口总体的平均退休年龄为56.1岁，其中男性平均退休年龄为58.3岁，女性为52.4岁。报告认为，中国退休年龄偏

低，因为在这个年龄段中，大多数劳动者依然身体比较健康，精力比较充沛，这种退休年龄造成了中国人力资源的浪费。

2013年11月20日下午，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在国新办回答记者提问时表示，延长退休年龄是大势所趋但将采用“渐进式”。

2014年3月9日上午，人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，人社部会在2020年前，将延长退休年龄的方案推出来，此方案是渐进式的退休年龄办法。2014年3月9日上午，列席全国人大会议的人力资源和社会保障部部长尹蔚民，在回答记者提问时表示，延迟退休方案将在2020年前推出。

中国60岁及以上人口中，健康状况较差的仅占26.9%，且这些人口有不少具备较高技术水平，积累丰富的专业技术和领导管理经验。他们认为，中国低龄老人利用率偏低，开发不足。莫荣和陈兰预计，未来20年，随着中国转变经济发展方式和第三产业发展，对劳动者体力要求会下降，而对沟通能力等要求将提高，对老年人力资源的需求将上升。而且未来的劳动年龄人口变化也会使得社会对老年人就业的需求增加，16-59岁的劳动年龄人口未来将不断下降，由2011年的9.2亿逐步下滑至2050年的7.0亿。

十二届全国人大常委会第十二次会议举行联组会议，结合国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告进行专题询问。国务院副总理马凯在回答委员询问时表示，现在的养老保险缴费水平确实偏高，“五险一金”已占到工资总额的40%至50%。

对于近期同样受到高度关注的渐进式延迟退休年龄的问题，马凯表示，党的十八届三中全会决定作了明确要求，但是社会上分歧很大，认识并不统一。其解

决思路是，"在统一认识的基础上还有明确目标的问题，退休年龄是推迟到63岁还是65岁?还有时机选择、节奏掌握、配套措施以及监督实施的问题"等都需要深入研究。

2012年7月，人力资源和社会保障部社会保障研究所所长提出，我国应逐步延龄退休，建议到2045年不论男女，退休年龄均为65岁。在建议未被采纳的时候，法定退休年龄是如何规定的?各行各业的退休年龄是否是一样的

2015最新法定退休年龄的基本概述：

法定退休年龄是指第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准，《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号)文件所规定的退休年龄。即：全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人：

(一)男年满六十周岁，女年满五十周岁，并且连续工龄满十年的;

(二)男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的，从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或其他有害身体健康的工作;

(三)男年满五十周岁，女年满四十五周岁，连续工龄满十年，由医院证明，并经劳动鉴定委员会确认，完全丧失劳动能力的应当准予退休。[1]

专家测算，从全国来看，延迟退休可以使我国养老统筹基金一年增加40亿元、减支160亿元，减缓基金缺口约200亿元。延迟退休可以降低国家养老金支出的压力。

关于延迟退休政策的分析

一、讨论许久的“延迟退休”政策：政策的起原与进展

延迟退休，也称延迟退休年龄，简称延退，是指国家结合国外有些国家在讨论或者已经决定要提高退休的年龄来综合考虑中国人口结构变化的情况、就业的情况而逐步提高退休年龄或延迟退休的制度。

1951年，我国颁布的《劳动保险条例》中规定了我国男职工的退休年龄为60周岁，女职工的退休年龄为50周岁；1953年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中规定男工人与男职工年满60岁，女工人与女职工年满50岁可退休养老；1955年颁布的《关于国家机关工作人员退休暂行办法》中规定退休年龄有“女

职工”与“女干部”之分；而从1978年颁布的《国务院关于安置老弱病残干部暂行办法》中，第一次对退休年龄进行了调整——“办法”中规定男年满60周岁，女年满55周岁，参加革命工作年限满10年的干部均可退休；1992年的《中共中央组织部和国家人事部（组通字[1992]22号）文件》中规定从发挥女领导干部作用和有利于女干部培养选拔的角度规定党政机关、群众团体以及事业单位中担任党务和行政工作的女干部，其退休年龄可到60周岁；1993年颁布的中华人民共和国国务院令第125号《国家公务员暂行条例》中规定男年满60周岁，女年满55周岁应当退休以及公务员在工作年限满20年后男年满55周岁，女年满50周岁或工作年限满30年可提前退休，这一条例也沿用至今。

目前，我国现行退休政策下的退休情形及其退休年龄的规定中规定退休分为提前退休、到龄退休以及延迟退休三种情况，提前退休分为三种情形，分别为特殊工种退休（男55周岁，女50周岁）、病退以及退职（男50周岁，女45周岁）、矿产企业员工提前退休；而到龄退休则是男60周岁，女工人50周岁，女干部55周岁；而干部和专业技术人员则可以延迟退休，男干部、专业技术人员60-70周岁，女干部、专业技术人员55-60周岁。

“延迟退休”政策引发了激烈的政策讨论。近日，人民网推出“聚焦养老金改革”系列报道，有关养老金是否存在缺口、延迟退休等热点问题引起社会关注，得到网友强烈回应，仅人民网网友留言达3千余条。其中关于延迟退休留言占大多数，9成以上都不赞成延迟退休。根据人民网2012和2013年两次网调显示，反对延退的网友分别占93.9%和68.6%。另一边，建议延长退休年龄的专家反映称，国外退休年龄普遍为65岁，我国还是60岁，与国际不接轨。来自企业界的代

表则反映，老人退休后，年轻职工跟不上，部分老人60岁还可以继续工作，但也只能退休后作为返聘人员回到单位，一则没有正常的劳动关系，二则一旦发生工伤，无法获得赔偿。人力资源和社会保障部劳动工资研究所专家也表示，据了解，企业中部分技能高、身体好，还有余热需要发挥的老同志，通常愿意延迟退休，在现实生活中早已经有很多人如此做，但是由于法定退休年龄横亘在此，法律对他没有形成特别保护。

“延退”政策的出台，从制定计划到即将实施，受到了大批专家学者的鼓励推动，却也遭受着几乎所有民众的反对，对于这一政策的出台一方面是由于相较国际上，中国的退休年龄和其它国家比起来算早的，中国目前的法定退休年龄为男60岁，女55岁(干部)或50岁(工人)。而在欧美国家普遍的退休年龄都为65岁，美国

为67岁，日本为男65岁，女60岁；另一方面，中国各地不断曝出养老金亏空的事件，许多地方的养老金已经入不敷出，中国已经步入老龄化社会，且老人比率不断上升，加之养老金逐年提高支付比，这就使得未来养老金亏空数额会变得越来越大，需要使用更多的财政补贴来添补这一空白；而民众方面，因为受影响的大部分是处于基层工作的人们，特别是即将到来的退休，马上可以休息享清福了，却因此要继续工作多五年，也就意味着除了要多副处五年的劳动外还得多缴纳五年的养老保险，少拿五年的养老金，这当然是所有人都不愿意的。因此“延退”政策的出台也就成了利益相关者与政府间的一场博弈。

二、“延迟退休”政策出台后利益相关者分析

公共政策的实质是对价值和权利的权威性分配，因而会对不同利益相关者产生

不同利益受益或者受损效应，一般可将其分为政策的利益受益者、受损者以及利益无涉者或者说利益中立者。

“延迟退休”政策出台的利益相关者可以分为：一是利益受益者，二是政策受损者、中立者两大派别。利益受益者包括中央政府、各级地方政府、对于适龄退休想要留任职务的人（如技术骨干、高层领导等）；利益受损者、中立者包括即将退休的基层职员、刚刚参加工作的职员、已经退休的干部（领导、职员）。（一）政策受益者：政策出台过程中的支持派

1. 人力资源和社会保障部。延迟退休是由人社部最初提出来，目的在于缓解目前全国范围内养老金发放的巨大压力，他们是“延退”政策的倡议者和推动者。2008年11月，人保部社会保障研究所负责人就称，有关部门正在酝酿等待条件成熟时延长退休年龄。2010年9月，关于“延迟退休”的话题再度引发热议。起因是在《中国的人力资源状况》白皮书的发布会上，人保部副部长王晓初表示，有专家指出，到2035年中国将面临两名纳税人供养一名养老金领取者的情况（目前我国是9个劳动年龄人口对应1个65岁以上老年人口）。人社部部长尹蔚民于2015年3月10日说，希望今年制定出渐进式延迟退休方案，明年报经中央同意后公开征求意见，后年推出。

2.中央政府以及地方各级政府。延迟退休势必是为了暂缓眼前庞大的养老金缺口，就目前来看，这个缺口是各级地方政府向中央政府申请补贴发放，加之各级地方部门自己补贴一部分因此得以按时发放养老金。另外，有专家也算过一笔账，“延退”政策实行后，退休年龄每延迟一年，我国养老统筹基金可增长40亿元、减支160亿元，减缓基金缺口约200亿元。这极大缓解了中央政府和各级地方

政府的财政压力。

3. 对于适龄退休想要留任职务的人。一般的基层的职员或者公务员到达退休年龄后，自然想要退休，脱离繁忙的生活，享受生活。但是对于高层领导和核心的技术骨干来说，延退意味着继续享受高额的薪酬和掌握巨大的权力，这与基层人员退休的心理必然是不同的，延退对他们来说有着巨大的利益。

（二）延迟退休政策的反对者

相较于政策的支持者（中央政府、各级地方政府、对于适龄退休想要留任职务的人）来说，政策的反对者的势力就略显弱小了，基本就是一些基层工作人员，没有什么权力。

但是他们是延退政策施行以后受影响最大的人群，虽然上至中央下到各级地方政府均竭力推行“延退”，但是延退在网上依然受到网民几乎一致的反对，在网上搜索“反对延退”的词条，跳出来的“近九成网友反对延退”的词条多达十万余条。同时，中国青年报社会调查中心通过搜狐新闻客户端，对25311人进行的一项题为“你对延迟退休持什么态度”的调查显示，94.5%的受访者明确表示反对延迟退休，仅3.2%的受访者表示支持，2.3%的受访者表示中立或未表明态度，受访者中，60后占19.1%，70后占39.4%，80后占32.9%。这项调查也印证了这一事实。延退对他们来说意味着多交五年的“五险一金”（据统计占薪金比率单位为29.8%，个人为11%左右，合计超过个人工资的40%，），少拿五年的养老金，这必然会引起巨大的反对而声音。

三、“延迟退休”政策形成分析

从中央带头开始延退计划开始，到2013年8月4日，《中国社会保障改革与

发展报告2012》在武汉发布。这份报告由中华全国总工会、国家人社部、武汉大学、华中科技大学、中南财经政法大学、暨南大学、军事经济学院等部门和高校的众多专家、学者共同攻关完成。报告称，延迟退休目前条件并不具备，暂时行不通。再到2014年3月9日上午，人力资源和社会保障部部长尹蔚民表示，人社部会在2020年前，将延长退休年龄的方案推出来，此方案是渐进式的退休年龄办法。

这是一项由始至终都遭受着巨大非议的政策，在结合我国实际情况和民众巨大的抗议下，这个政策最终还是修改后即将确定实施。从发现养老金缺口开始制定政策，遭到民众的反对，这个阶段一定程度上对政策的延迟推行以及改动有着极大的影响，毕竟这牵扯到生活在基层的群众的利益。

人社部渐进式延退时间表时间

现在关于“渐进式的退休年龄”的计划时间表——2015年指定延迟退休方案、2016年上报中央同意并公开征求意见、2017年公布方案、2022年实施时间。政策的施行计划以及内容已经初步制定了下来。

“延迟退休”政策的制定的决策者主要由体制内的各级政府与官员构成。人社部

作为该政策的主要倡议与推动部门，自始至终坚持政策必须推行；个地级政府、主管部门不管从目前的养老金缺口来看，还是未来面临的巨大的养老金压力也好，也积极主张政策应该推行，尤其是类似于上海这种养老金资金收支缺口每年达到100亿的城市地区，更是迫切希望中央能够拿出一套切实可行的方案来解决燃眉之急。

虽然对于这项政策，体制内包括给类专家学者中都鲜有反对声音，有的也只是认为现行的“双轨制”才是养老金入不敷出的真正原因，而并非退休年龄过早。因此在整个决策过程中，缺少了有实力雄厚的行动者，这使得这项决策的推行受到的阻力并没有想象中大，大批工作于基层的民众是反对派的生力军。

中共十八届三中全会上，已经确定了中国社会保障体系改革的规划蓝图，延迟退休已经是大势所趋，需要尽快细化和落实，变为现实。延迟退休与整个社会保障体系改革紧密联系，牵一发而动全身，互相制约。所以，这项改革要与其他社会保障改革协同推进。改革的实质，是一场社会利益关系的调整，我国的延退应该兼顾公平与效率，延退对于不同的行业，不同的部门，不同阶层以及不同年龄的劳动者们来说，影响的程度各不相同，对于企事业、机关单位影响也各有不同。改革本就是一次社会利益的调整再分配，公平本来就是相对而言的，要做到对所有人公平是不可能的，所以，决策应该寻求绝大多数人的利益，在保证了了绝大多数的人的利益以后，再去想办法解决小部分人的困难，降低民众抗议情绪，接受新政策，让政策合理化、合法化。