中国电力产业规制效果的实证研究_肖兴志

中国电力产业规制效果的实证研究肖兴志，孙阳（东北财经大学经济与社会发展研究院，辽宁大连１１６０２５）［摘要］本文利用１９７８—２００５年相关数据对中国电力规制效果进行了全面的实证检验。计量结果表明，改革开放以来，明确的规制框架、独立规制机构和不断成熟的规制对象

在统计意义上显著地提高了电力产业总量和效率，降低了价格水平和垄断利润，但在改善服务质量方面尚未发挥有效作用。总体看，中国电力产业规制效果是明显的，良好的规制设计不仅在理论上有利于电力产业提高绩效，在实践中也是电力产业绩效改善的推动力。

［关键词］电力规制；规制效果；规制治理；电力绩效［中图分类号］Ｆ４２６．２［文献标识码］Ａ［文章编号］１００６－４８０Ｘ（２００６）０９－００３８－０８

【产业经济】一、文献评述随着电力体制改革的逐渐推进，对电力规制的认识和看法引起学术界和政策层面的争论。不同的规制效果验证已经成为正确评价电力规制的关键环节，直接影响电力体制改革的下一步选择。特别是经历了加州电力危机、亚洲“独立电厂（ＩＰＰ）”危机和拉美能源规制体系瓦解，人们不得不对新

型规制的动态效果及其在发展中国家的有效性进行重新审视（Ｓｔｅｒｎ＆Ｈｏｌｄｅｒ，１９９９；Ｅｓｔａｃｈｅ，

２００２）。中国电力产业经历了结构重组、规制改革这样一个逐步深入的过程，

新型规制模式已初具雏

形。目前，国内电力规制的相关研究多集中于规制对策的规范分析，实证研究比较薄弱，中国电力产业规制效果如何，这一基本问题尚未得到很好的实证检验。

电力规制的实际效果如何？对其计量检验能够在统计意义上将规制制度的作用与其他改革措施的作用显著分离开来。近年来国外有关电力规制效果的实证研究开始丰富起来。Ｃｕｂｂｉｎ＆Ｓｔｅｒｎ

（２００４）利用２８个发展中国家１９８０—２００１年的面板数据检验发现，明确的规制法律和高质量的规制体制的存在与供电部门的绩效呈显著的正相关。另一方面，Ｚｈａｎｇｅｔａｌ．（２００５）利用３６个发展中

国家１９８５—２００３年的面板数据发现电力规制效果并不明显。国内学者近两年也开始关注电力规制效果的实证研究。唐要家（２００４）根据中国电力１９８５—２００１年的各类数据对规制效果进行经验分析，发现规制在实现电力供给的迅速增长和动态生产效率的改进上相对成功，但在价格水平与价格结构、防止垄断利润、降低运营成本和提高资本利用效率上却没有实现效率目标要求。肖兴志（２００５）利用聚类分析法，以１９９６—２００５年电力行业成本利润率在全部工业行业中的排名为指标，实证考察了中国电价规制在限制垄断力量方面的效果。干春晖、吴一平（２００６）利用中国电力１９７９

—

［收稿日期］２００６－０７－０５［基金项目］国家自然科学基金项目“市场化取向的城市公用事业规划模式研究”（批准号７０２０３００２）；辽宁省高

等学校优秀人才支持项目“规制效率评价中的若干问题”（编号ＲＣ－０５－０４

）。

［作者简介］肖兴志（１９７３—），男，四川广安人，东北财经大学经济与社会发展研究院教授，中国社会科学院工

业经济研究所博士后研究人员；孙阳（１９８２—），女，辽宁沈阳人，东北财经大学硕士研究生。

２００６年９月第９期（总２２２期）Ｓｅｐ．，２００６Ｎｏ．９ＣｈｉｎａＩｎｄｕｓｔｒｉａｌＥｃｏｎｏｍｙ

３８２００２年的数据计量检验了规制分权化的影响，证明规制分权化几乎没有产生任何正面效应，由此

产生的合谋导致了规制的低效率。

中国对电力规制效果的实证研究主要存在下列不足：一是效果验证不够全面。现有规制效果的

实证检验多采用单一的绩效指标，如电价或效率，难以全面准确地体现电力绩效和规制效果。二是规制指标不够系统。规制指标的设定就是根据一定标准把定性的制度因素系统量化的过程，是计量检验的重点和难点。国内现有研究主要是对规制体系的某一方面影响进行验证，尚未从规制的整体性质如何影响电力绩效这一层次上进行实证研究。本文试从全面考察规制效果和系统设计规制指标两个维度推进中国电力规制效果的实证研究。

二、检验标准与指标说明１．中国电力产业规制效果的检验标准规制效果，即规制目标的实现程度。一般说来，政府规制垄断企业的基本目标：一是使被规制企

业得到一个“合理”的收入或收益率，二是使被规制企业以最低成本满足社会对其服务的需求。电力产业的特性决定了其规制目标应该包括：提高电力部门启用足够金融资源为有效平衡供需进行投资的能力；促进电力部门合理价格水平和价格结构的形成；引导电力投资者形成合理的回报率预期；降低运营成本和投资成本，提高电力产业效率；提高电力服务质量，履行普遍服务义务。相应地，

电力规制效果可从总量、价格、利润、效率和质量五个方面进行验证。这种验证思路也能比较全面地反映中国电力产业的规制效果，并具有较强的可操作性。

电力不仅是工业生产重要的投入品，也是家庭生活必需的消费品，中国经济的高速增长对电力供给提出了挑战。２００５年中国工业增长１１．４％，ＧＤＰ增长９．９％

，

这都需要发电能力的显著增长作支

撑，所以，总量增长是衡量中国电力规制效果的首要方面。发电环节是中国电力改革的重点，电力投资最终也将转化为产出，因此，本文以发电量作为总量指标。

电力规制另一重要作用就是形成一个公平合理的价格，既确保电力企业的发展又保护消费者的利益不受损害。本文试用工业电价反映电价水平的变化，因为工业电价的绝大部分来自发电成本，其他环节对它的影响较小，更能反映中国电力改革的重点———发电环节的规制效果。中国电力

价格结构变化较小，电价结构安排更多是出于政治性因素而非效率性因素。中国国有电力企业较少采用价格歧视的价格结构（唐要家，２００４），用户的电压差别在电价中的反映不充分（夏大慰，范斌，

２００２）。此外，全国范围内具有可比性的各类电价的时间序列数据难以获得，所以，

本文以电力工业

品出厂价格指数作为电价水平指标对电价规制效果进行检验。

合理的回报率是电力规制追求的重要目标，本文使用每百元销售收入实现的利润作为电力产

业垄断利润的指标。１９９１—１９９７年电力资金利税率平均水平为９．８６％，工业资金利税率的平均水平为９．１８％，电力产业的资金利税率与整个工业的平均水平比较接近。而同一时期电力产业每百元销售收入平均实现利润８．６５元，整个工业每百元销售收入平均实现利润３．３２元，电力产业每百元销售收入实现的利润为整个工业平均水平的２倍以上，这大体反映出电力产业的利润很高。所以，投

资回报率的规制将是电力规制效果的重要检验。

效率始终是电力规制追求的最高目标。通常情况下，劳动生产率是效率的衡量指标，但对于电力这一资本密集型产业，劳动生产率不能全面地表现电力产业的经济效率，本文使用全要素生产率表示电力产业的经济效率。

服务质量是电力规制一个十分重要但经常被忽视的效果指标，消费者购买的不仅是电力本身，

更是安全、连续的电力供给。在这一意义下，电力服务质量包括电力供应的频率、电压、连续性和可靠性。通常电力用户接触到的主要是反映供电能力和供电水平的供电可靠性指标，所以，本文使用其中的１０千伏用户供电可靠率（ＳＲ－１

）反映中国电力产业服务质量。

３９２．中国电力产业规制指标的说明对规制的全面描述既包括规制的具体内容，也应考虑规制的整体安排和性质（规制治理）。关于高质量规制治理的标准，Ｓｔｅｒｎ＆Ｈｏｌｄｅｒ（１９９９）和Ｓｔｅｒｎ＆Ｃｕｂｂｉｎ（２００３）达成广泛共识，高质量规

制应体现如下特征：明确的法律框架；独立的规制机构；可靠的规制者；透明性；参与性；可预见性。

其中前３个特征为规制治理的正式属性，能够在法律中得以体现，后３个特征为规制治理的非正式属性，体现在规制机构的实际运作中。此外，规制是在规制主体与规制对象的互动中实现的，规制对象的发育程度也是影响规制效果的重要因素。由于规制治理的非正式属性不易观测以及规制人员的素质指标难以获得，本文即从明确的法律框架、规制机构的独立性和规制对象的发育程度三个维

度设计中国电力产业规制指标。

（１）明确法律框架的确立。１９９６年４月，中国第一部《电力法》正式施行，随后一系列配套法规和条例相继出台，标志着中国电力产业步入法制化管理轨道。现行《电力法》在电力建设、电力生产与电网管理、电力供应与使用、监督检查和法律责任等方面做出了明确规定，特别是总章第六条涉及了电力规制制度的确立，但它只对电力规制主体进行了规定，未涉及电力规制的原则、对象、规制

范围以及法律责任等。国家电力监管委员会成立后相继出台了一系列规章制度，其中２００３年《电力市场运营监管办法（试行）》最为重要，它对电力规制的原则、对象、内容都作了具体规定。所以在法律框架这一维度，１９９６年以前的规制指标设为０，１９９６—２００２年的规制指标设为０．５，２００３年以后的规制指标设为１

。

（２）独立规制机构的建立。２００３年３月，国家电力监管委员会挂牌成立并依法统一履行全国电力规制职责。依据成立的初衷，它将改变以政府行政审批为主要方式、多级分散管理的体制，逐步改变政府电力管理职能缺位、越位和错位并存的状况；适应电力市场化改革引起的市场结构和市场主体多元化的变化，防止转轨时期可能出现的电力市场失序现象；有利于投资者建立合理、稳定的预

期。所以在规制机构这一维度，２００３年以前的规制指标设为０，２００３年以后的规制指标设为１

。

（３）规制对象的日益成熟。新中国成立后，国有电力企业在指定区域内实行纵向垄断经营并置于电力部的严格控制之下，并非真正意义上的市场主体。１９８５年电力市场的发电端部分开放，多元投资主体进入发电环节。同时国家逐步停止对电力建设的拨款。２００２年４月中国对电力产业进行了横、纵双向拆分，原国家电力公司拥有的发电资产大部分被重组为规模大致相当的５个全国性独

立发电企业，电网方面成立国家电网公司和南方电网公司，配电、供电环节开展大用户直接供电试点。至此，独立、竞争的电力企业成为电力市场的主力军。所以在规制对象这一维度，１９８５年以前的规制指标设为０，１９８５—２００１年的规制指标设为０．５，２００２年以后的规制指标设为１

。

三、实证分析１．基本假设假设１（Ｈ１）：良好规制导致发电总量的提高。电力是典型的资本密集型产业，有效投资是提高产量的关键因素。良好规制有利于创造良好的市场环境和投资环境，保证电力企业的良好运营，吸

引私人资本和外资的积极进入，保障发电、输电、配电各环节的平衡发展。同时，电力产业长期沉没资本巨大、产出不易储存，良好规制对降低规制风险、保障投资者信心具有重要意义。此外，规制能够避免不良投资和不健全的财务，良好规制也是确保企业财务安全和电力稳定供给的重要条件。

假设２（Ｈ２

）：良好规制导致电价水平和电力垄断利润的下降。

电力产业具有较强的自然垄断特

征，电力企业拥有垄断定价以获取最大利润的动机和能力，从而导致社会福利的下降和资源配置的无效。明确的规制框架下的独立规制能够限制电力企业行使垄断权力获取垄断利润，同时高素质的规制人员能够合理运用高峰负荷电价、价格上限等激励性规制方法，使电力价格和利润既保证电力企业的持续稳定发展又反映电力供应的成本和需求弹性，最大程度上减少经济扭曲。