社会政策评估：中国的经验

【资料】社会政策评估：中国的经验（中国社科院社会政策研究中心唐钧）

进入新世纪，中国社会政策领域终于盼来了万象更新的春天。经过自90年代后半期以来10年的实践，我们总结出以下十条经验：

1．社会政策是天然地偏向弱势阶层的。

一般认为，社会政策发端于1873年由一批德国的经济学家创立的“德国社会政策学会”，迄今已经有130年的历史。德国社会政策学会的骨干，曾帮助俾斯麦首相创建社会保险制度的瓦格纳（Wagner）最早提出了社会政策的定义，他认为：“社会政策是依立法和行政的手段，以排除分配过程中的弊害的国家政策。”“现在国家的主要目的，在变更财富的国民分配，而使劳动阶级获受利益。一切政策应使其社会政策化，国家当保护劳动者。”

从以上引述的关于社会政策的早期定义中我们可以看到，130年前的德国乃至西方世界显然是存在着“分配过程中的弊害”的，而当时另一些经济学家，如英国的曼彻斯特学派，则主张“自由放任主义”，“社会政策”的概念就是在这样的历史背景下有针对性地提出来的。

蒂特马斯认为：“人不单是经济性的人”，“人是一种社会存在”，“应该关切社会中的人——尤其是人际关系里非经济性的因子。”因此，社会政策学从一开始就将自己的理论架构的核心定位于“公平”（Equity）与“人权”（Rights）。

关于“公平”，琼斯（Jones，K.)、布朗（Brown，J.）和布拉德肖（Bradshaw，J.）合著的《社会政策要论》一书中，在对“平等”（Equality）、“公平（Equity）”和“社会正义（Social Justice）”等概念作出解释和评析以后归纳道：“基本上，这些议论建立在三个基础之上：在道德议论方面，公平就是正直；在理论议论方面，公平就是共同利益；而在极实际的议论方面，就是不公正和不公平往往落在那些采行不公正或不公平的人身上。”

关于“人权”，主要是根据1966年联合国大会通过的《世界人权宣言》，主张“人人有资格享有本宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。”具体而言，这些权利体现在健康、住宅、教育和其他社会服务等等方面。

在当代社会政策的研究中，从“公平”和“权利”的基本点出发，发展出一系列新概念，诸如“社会排斥”、“社会剥夺”、“增权”和“社会资本”，等等，用以作为社会政策研究新的视点与支撑点。

2．向着市场或者“准市场”方向的改革，首先要想好穷人怎么办。

社会政策学的另一个极为显著的特点是，从不讳言自己的“价值立场”，蒂特马斯指出：“社会科学——特别是经济学和社会学——明显不是‘免除价值’的，永远也无此可能。”“最低限度，我们有责任清楚说明自己的价值；当我们讨论像社会政策一类科目的时候，我们更有这么做的特别义务；相当清楚，以中立的价值立场讨论社会政策是没有意义的事情。”“在社会福利体系之内，人们无法逃避各种价值选择”。

社会政策的这个特点在国际上得到广泛的认同，并得到联合国的认可与推广，1962年联合国出版的《社会服务的组织与管理》一书中指出：“不论人们视之为狭隘还是广泛，这些定义均含有三个目标——当然还有价值判断：第一，其宗旨皆为行善——政策指向为市民提供福利；第二，兼有经济与非经济的目标；例如：最低工资、最低收入保障标准等；第三，涉及某些进步的资源再分配手段，劫富济贫。”

3．自下而上的政策过程成功的可能性较大。

自下而上的改革成功的可能性更大可能是得益于“下面”（地方政府和基层政府）更接近群众，更了解群众的真正的需要。而不同于出自“上面”的主意大多来自某种理论和概念，来自某种“国际惯例”。最低生活保障制度的成功是这方面一个比较典型的范例。

城市居民最低生活保障制度由上海市政府首创。当时，上海市政府做这样的决策并没有任何来自“上面”的压力，虽然也参考了现代社会救助制度这一国际通行的制度，但上海的制度却主要是根据本市的实际情况和需要：其一，在调查中发现，虽然上海市经济发展的速度惊人，人民生活水平提高也很快，但是由于“两个转变”是一个急转弯，有少部分人被惯性甩出圈外，因而陷入贫困。其二，上海市当时正在酝酿对产业结构作大调整，这势必使得一部分人处于下岗、失业的状态，用最低生活保障制度来支起一道最后的安全网，对稳定社会有好处。按调查当时上海市上上下下的普遍反映，在实际工作中，对“改革、发展、稳定”的大思路，上海市更强调的是将“稳定”放在第一位，

最低生活保障制度就是在这样的时代背景和政策思路下出台的。

此后，东部沿海经济发展较快、地方财力较强的一些城市也跟了上来，这些城市在创建自己的制度时，并没有完全照搬上海的模式，而是都根据本身的实际情况，创立了适合自己的市情的制度。此后，由于上个世纪90年代中期以后城市改革逐步深入，加上1997年亚洲金融风暴，使得一部分企业的经济效益下滑，世纪末的“下岗、失业大潮”已成趋势，比较明智的城市也感觉到最后的安全网的重要性，纷纷按照自己的需要和能力去创建自己的制度，因此这项制度得以在更大的范围内推广。总之，在这项制度的发展之初，各城市是有机会“五花八门”地尽情展示自己的个性的。

在90年代初，“体制内”企业的不景气由点成面，下岗、失业潮头涌动时，“上面”的对策仍然停留在传统的对贫困户“年节慰问”上。也许“上面”对这个问题的判断是“暂时困难”，所以当时并没有考虑建立一个长期的、可持续的国家制度来作为应对的政策措施。最低生活保障制度在“下面”已经发展了数年之后，才最终得到“上面”的肯定和推广。但因为已经有了此前深厚的实践基础，通过总结来自“下面”的经验，并参考国际经验，制定的《1997年通知》和《条例》，尤其是后者，就既与国际接轨，又符合“下面”的实际情况。当然此后的发展也有许多曲曲折折，但铺设“最后的安全网”的大方向已定，健全和完善也就指日可待。

十年后，城市居民最低生活保障制度已经从一个地方性的制度发展成为一个全国性的制度，资金安排也已经从完全由地方财政负担转变成中央财政拿大头，在这样的背景下，政策上逐渐趋向统一就成为必然的趋势，所以，在今后的发展中，在制度的大框架上，应该逐步要求走向统一。但不要强求“大一统”，完全抹杀地方的个性发展。而且还需要从地方的创造中不断汲取营养，健全和完善全国的制度。

综上所述，我们应该记取的经验是：以中国之大，地方性的经验是非常值得关注的，从实践的意义上看，地方性经验要比理论、概念和国际惯例更为重要。理论、概念和国际惯例可以给我们一个理念或思路，但要创立适合中国国情（在中国行得通）的社会政策，还必须眼睛向下，到地方、到基层、到实践中去寻找带点“土腥味”的宝贵经验。

4．复杂的政策一定不是好政策。

社会政策学有一个基本原理，就是复杂的社会政策不会是好政策。前一段媒体上关