AA2007从行政区行政到区域公共管理_政府治理形态嬗变的博弈分析

从行政区行政到区域公共管理X)))政府治理形态嬗变的博弈分析

金太军区域公共管理实质上是政府治理方式上的制度变迁,即打破原有行政区行政的制度安排,重塑利益格局的制度演变过程。在这一过程中,始终贯穿着不同利益主体的博弈,从而最终形成新的制度)))相关因素充分博弈后的契约格局。这些博弈关系主要包括治理理念的/博弈0、中央政府与地方政府的博弈、地方政府之间的博弈。在这些博弈过程中,对可能出现的博弈困境提出树立合作的/重复博弈0思维;建立良好的信息沟通以及双边或多边协商机制;进一步转变政府职能,斩断地方政府与社会经济主体的利益连带关系;强化中央政府的宏观调控职能,是建立区域公共管理制度,实现政府治理形态嬗变的有效引导性对策。关键词 行政区行政 区域公共管理 博弈 制度变迁

作者金太军,1963年生,社会学博士,苏州大学政治与公共管理学院教授(苏州 215006)。

X 本文是国家社会科学基金重点项目/社会主义政治文明建设与中国特色权力监督机制研究0(编号05AZZ002)、教育部首届/新世纪优秀人才支持计划0中期成果。¹ 所谓行政区行政,简单地说,就是经济区域各地方政府基于行政区划的刚性界限,以行政命令的方式,对本地区社会公共事务进行的垄断管理,具有相当程度的封闭性和机械性。º 区域公共管理在这里特指民族国家内部地方政府(经济区域内的省级政府)间跨行政区域的公共管理活动。而区域公共管理的治理模式,则是指由区域内的各级地方政府组织、非营利组织和市场主体所构成的区域公共问题的治理主体的组织形态,也包括这些主体在治理区域公共事务过程中所共同遵循的治理理念和相关制度设计。关于区域公共管理的定义与分类可以参见杨爱平、陈瑞莲5从/行政区行政0到/区域公共管理6(5江西社会科学62004年第11期)。

一、问题的提出长期以来,在刚性的行政区划基础上形成的闭合式的/行政区行政0¹,与按行政条块组织

经济的经济管理体制相结合,成为一种位居主流和成熟的政府治理模式。然而,近些年来,随着全球化、信息化,特别是区域经济一体化等复杂社会生态所引发的行政区划内大量社会公共问题的日益/外溢化0和/区域化0,传统行政区行政的治理模式已越来越陷入/治理失灵0的困境,于是一种新的公共行政治理模式即区域公共管理治理模式º便应运而生。20世纪80年代以来,以分权让利为主线的市场化改革在充分调动地方政府发展经济和参与市场竞争的积极性的同时,也导致了地方政府间的恶性竞争,产业同构、地区封锁、地区大战层出不穷,甚至出现区域公共问题/霍布斯丛林0的局面,显然这一状况与区域经济一体化的

#53#进程是背道而驰的。换言之,区域公共问题的日趋严重已成为区域经济一体化发展的最主要障碍,而在行政区行政的治理模式下,各地方政府往往囿于局部的地方利益,对区域公共事务和公共问题采取/不作为0的态度。从现行的行政体制层面看,由于缺乏超越各地方政府的区域性合法性权力,在区域公共事务的管理上出现权力真空和治理盲区,难以达到区域公共事务的有效治理,更何况各地方政府都寄希望于/搭便车0,即都不想付出治理成本,却坐享治理绩效,结果必然是区域公共物品供给持续性不足、诸侯经济、地方保护等现象丛生。加之中央政府与地方政府之间存在严重信息不对称,中央政府获得信息的成本巨大,使得中央政府在协调各地方政府冲突时,往往缺乏足够的信息收集量而处于/理性无知0¹的局面,于是区域公共物品的供给、区域公共问题的解决仍主要依赖于地方政府。更有甚者,一些地方政府往往借机维护地方利益,不惜损害区域整体利益,这不仅致使区域公共问题难以有效解决,而且会侵害区域经济一体化内在的互利互惠原则,造成区域公共问题持续滋生的恶性循环。因此,区域公共管理的制度创新愈来愈成为政府面对区域经济一体化的有效回应和必然选择,是对传统的主流政府治理模式的重大变革。其内在逻辑并非纯粹地建立一种理想的公共管理体制,而是希望通过培育区域公共管理制度,最大限度地提高区域经济的发展水平。区域公共管理介于中央政府的宏观管理与地方政府的微观管理之间,其合法性权力主要来源于中央政府的让渡和地方政府的上交。二者的权力让渡和上交主要基于以下三个前提条件:(1)对区域公共管理体制有比较充足的认知能力和水平;(2)面对日益滋生的区域公共问题,有比较高的治理意愿;(3)对区域公共管理的治理绩效,有比较好的预期。这并不意味着区域公共管理机构会成为一级政府机构。新制度经济学认为,交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间的关系,必然会使交易费用增加;而既不要第三方的介入,又不能单纯依靠中央政府高成本的宏观调控,区域公共管理方式提供了一种长效机制,作为中央宏观调控职能的一种有效的局部替代方式,它有利于节省中央政府宏观调控的成本,降低交易费用,破除时间的滞后性,而且区域公共管理主体的内部调控也能在很大程度上破除政策执行上/代理违背0的博弈困境。作为一个极其复杂的制度变迁过程,区域公共管理的形成不是原有制度结构中个别制度安排的局部调整或改变,而是整个制度结构的全面改造;也不是对现行制度规则的运行过程的微调,而是全部行政管理秩序和经济秩序的战略性变革,这必然涉及价值系统、政治系统、经济系统和社会系统的调整和改变。与此同时,由于区域公共管理在我国的推行其实是一种后发外生型的强制性制度变迁而非完全的诱致性制度变迁º,它要求政治、经济、社会、价值各个系统

在较短时间内适应并接受原生型现代化国家在很长时间内孕育自发的这种制度,而这一适应过程又必然伴随着各利益群体之间的相互博弈,其间的难度和变数可想而知。可以说,上述各个系统之间及其内部的博弈过程和博弈策略,对区域公共管理在我国推行的广度和深度起着深层

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中国社会科学 2007年第6期¹º所谓理性无知是指人们面对信息搜寻的巨大成本和搜寻结果的不确定性时,不去获取某些信息和知识的行为。关于这一点如布坎南等均已认识到。参见布坎南、布伦南著,冯克利等译5规则的理由6,中国社会科学出版社,2004年。制度变迁分为两种类型:诱致性变迁和强制性变迁,前者是指一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;后者是由政府法令引致的变迁,又可分为正式的制度安排和非正式的制度安排。而在这一制度变迁中,诱致性制度变迁与强制性制度变迁很难区分开来,它们总是相互联系、相互制约的。参见林毅夫5关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁与强制性变迁6,载科斯、阿钦、诺思等著5财产权利与制度变迁)))产权学派与新制度学派译文集6,刘守英等译,上海三联书店、上海人民出版社,1991年。次的决定作用。本文从这个新视角入手,在制度变迁中以博弈论作为基本分析工具,考察各系统在政府治理形态嬗变过程中的相互作用关系,以期对这一嬗变过程有一个更为清晰地把握,并对可能出现的博弈困境给出相应引导性对策。

二、多重博弈过程及相关引导性对策在政府治理形态从行政区行政向区域公共管理制度的变迁过程中,若要避免出现博弈困境,降低制度变迁成本,就必须依据中国国情,对不同利益群体的博弈策略作出准确的分析,预见到可能出现的博弈困境并提出化解之策,使这种多重博弈趋于/正和博弈0而非陷入/囚徒困境0,更应避免因累加的博弈困境导致制度变迁进入低效率的/锁定0¹状态。因此,细致考察各个系统之间及内部的具体博弈过程及策略选择是非常有必要的。限于篇幅,本文着重探讨治理理念的博弈、中央政府与地方政府的博弈、地方政府之间的博弈等几种较有代表性的博弈关系。(一)治理理念的博弈行政区域的法定界分(行政区划)是行政区行政的载体和依托。它并不是从来就有的,而是伴随着阶级和国家的产生逐渐形成的。虽历经数千年多种社会形态的更替,行政区划和以行政区划为载体的行政区行政始终是政府统治与治理社会的主导结构形态。行政区行政不仅很好地适应了农业社会下自给自足的小农经济基础的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物;而且,工业社会以来/基于韦伯的-现代理性.而构建的稳态的-科层制.结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致0º。区域公共管理则迎合了全球化和区域化浪潮的需要,顺应了市场化、工业化和现代化进程的要求,以突破单位行政区划的刚性约束,为区域经济一体化的良性发展提供制度保障为基本目标。实际上,无论是行政区行政还是区域公共管理都是不同治理理念在治理形态上的集合,要实现行政区行政向区域公共管理的转变,就必须完成这一集合内部各个子集的一对一转变。具体来说:1.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为基本价值导向,而非以行政区划的切割为出发点,即变/内向型行政0为/区域性行政0,打破行政区域的刚性壁垒,把日益凸显的/外溢性0公共问题和/区域性0公共事务纳入自身的管理范围之内,从而实现对区域公共事务的综合治理和分层治理。2.在社会公共事务治理的主体选择上,行政区行政奉行的是垄断治理的理念,强调政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的唯一主体,即无所不能的/全能政府0模式»。而区域公共管理奉行的是合作治理的理念,是一种/强政府0的治理模式¼,在治理主体的选择上,既

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从行政区行政到区域公共管理¹º»¼按照阿瑟的解释,/锁定0是指这样一种情况:最初只是偶然发生的事件,由于系统自增机制、学习效应等因素的影响,最终成为博弈局中人的普遍选择。SeeArthur.W.Brian,IncreasingReturnsandPathDependenceintheEconomy,AnnArbor:UniversityofMichiganPress,1994.陈瑞莲:5论区域公共管理的制度创新6,5中山大学学报62005年第5期。改革开放以前,在计划经济体制下,我国政府行政权力和承担的职能过分膨胀,几乎成了/全能政府0。这种全能型政府职能的模式是在沿用革命战争年代和借鉴苏联模式的基础上形成和发展起来的,尽管它在特定的历史时期发挥过一定的积极作用,但随着社会和经济的发展,其负面与消极影响愈益明显。政府规模的无限增长带来了政府机构的非理性膨胀和政府行为的低效率,更重要的是它抑制了社会与市场的发展,最终导致了社会和市场的萎缩。改革以来,在对政府职能和地位的认识上流行的思路是/大市场、小政府0,这种思路在一定意义上,