失业保险制度的就业促进功能探析

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 失业保险制度的就业促进功能探析 作者：杨鹏 来源：《法制与社会》2014年第10期

摘 要 失业保险制度作为现代社会保障制度的一个重要组成部分，具有保障失业人员基本生活和促进就业两大功能。而在各国立法和实践中，由于经济发展水平，价值取向的不同，对于二者之间的偏重也有不同，常常很难兼顾。因此，有必要对我国失业保险制度的就业促进功能进行探析，以期对此作出合理的定位。

关键词 失业保险 就业 促进 作者简介：杨鹏，广西民族大学法学院2012级诉讼法学专业研究生，研究方向：民事诉讼法学。

中图分类号：D922.5文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）04-035-02 一、失业保险制度的就业促进功能概述 （一）失业保险制度促进就业功能的基本内涵 按照传统的观点，失业保险制度属于事后补助形式，更多关注生活保障问题，因此，对失业保险制度的促进就业功能的内涵关注甚少。但是经济的发展，失业人员待遇趋向完善，越来越多的国家注重失业保险制度的就业促进功能，从而使得该理论的研究愈加丰富。当下，普遍认为促进就业就是旨在希望政府通过宏观调控或者政策手段，依靠就业指导、职业培训，发布就业信息等措施，让企业提供更多的就业机会解决再就业问题。这种观点有其合理性，但其依旧不够全面。笔者以为，通过政府相关政策进行宏观调控从而促进就业是不可或缺的，但是从长远看，应该是将促进就业纳入到法制的轨道，通过建立完善的失业保险制度，使其法律化、制度化，使得再就业有章可循，良性运转。据此，笔者认为失业保险制度的促进就业功能就是指为了使失业人员在失业期间能够获得基本生活帮助的前提下，以再就业为目标，国家通过立法形式将与失业保险有关的制度进行系统规定的制度体系，一方面通过扶助失业人员生活，加强职业技能培训，为再就业创造更多更好的机会，另一方面帮助困难企业渡过难关，防止其一时困难而导致减员、裁员，预防大规模失业人群出现。

（二）失业保险制度的促进就业功能的法理分析 1.失业保险的生存权保障理念 生存权是指在一定的社会条件下，人民应当享有的能够维持正常生活基本条件的权利，它不仅是生命个体得以生存的权利，也是一个国家、民族得以发展的权利，不仅包括生命权、健康权、获得物质帮助权，而且还包括基本生活水平和劳动机会得到保障的权利。我国《宪法》龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 第45条规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这只是生存权的一个方面，这与失业保险的生存权保障理念还有差距。但从我国《失业保险条例》到《就业促进法》的立法目的来看，充分体现了确保基本生活和促进再就业的两项目标，一定程度上反映了失业保险制度的生存权保障理念。

2.失业保险的劳动权保护理念 我国《宪法》第42条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”这是我国宪法对于劳动权的规定，但是按照日本著名劳动法学家石井照九提出“完全劳动权”和“限定劳动权”的理论，此处的规定属于“完全劳动权”。而限定“限定劳动权”就是指“具有劳动的意思和能力的人，不能在私营企业就业的时候，并且要求国家提供劳动机会而不可能的情况下，享有请求国家支付相当的生活费的权利。”豍这即相当于我国《宪法》第45条规定。这充分体现了失业保险制度与劳动权的之间的关系，准确界定了失业保险制度在劳动权保护中的地位和作用。也让我们充分认识到，建立失业保险制度，获得物质帮助是生存权的最基本，劳动权才是其必要条件，因此，发挥失业保险的劳动权保护理念是完善失业保险制度的应然所在。

二、失业保险制度对促进就业的影响 （一）积极影响 1.社会作用 失业保险制度首先为失业者提供了最基本的生活保障，通过一系列的失业保障措施，使失业者能够在一定程度上达到最基本的生活水平。其次，失业保险制度通过职业技能培训、职业信息的传递，为失业者再就业尽可能的创造机会。再次，失业保险制度通过失业保险金的分配支援困难企业，避免因资金困难而导致减员、裁员性的失业。通过这一系列措施，不仅使失业者对市场经济发展过程中的失业现象得以理解和接受，也促使失业者以积极态度再就业，也引导企业积极创造更多就业机会提供帮助。这有利于社会的和谐和稳定，市场经济的有序进行。

2.规范作用 失业保险制度规定了相关的责任等配套制度，一方面抑制了企业随意减员、裁员行为，减少失业情况的发生，减轻了失业保险负担，也达到促进就业之功能。另一方面，通过失业保险制度规定的职业技能培训，鼓励失业者积极再就业，并通过政府提供一系列的就业信息，避免了因失业人员能力水平低下造成的“失业陷阱”和“信息不畅”的问题，这不仅提高就业率，也提升劳动者的素质，具有教育、评价、引导等规范作用。

（二）消极影响 龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 失业保险制度是一把双刃剑，对就业的影响具有二重性，处理恰当则有积极的方面，运用不周则可能产生消极影响具体而言，当失业人员面对失业保险制度提供社会保护时，出于趋利避害的本能，部分人或许会权衡失业所获得的物质帮助的幸福度与再就业而付出的辛劳及收益，从而容易产生对失业保险制度的依赖，形成不正常的失业发生，浪费社会资源，偏离失业保险制度本有的目标，也对再就业造成消极影响。事实上，类似的这种状况在现实生活中时有发生，现存的不少高校毕业生的恋校情结、恋家情结在一定程度上就是这种心态影响的结果。因此有必要避免原本良好的失业保险制度，被部分人曲解利用，导致社会不公平，影响其他积极再就业人的积极性。

三、我国失业保险制度促进就业的现状分析 （一）失业保险制度覆盖范围狭窄 《失业保险条例》第2条规定：“城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定，缴纳失业保险费。城镇企业事业单位失业人员依照本条例的规定，享受失业保险待遇。本条所称城镇企业，是指国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业。”从这规定可以看出，我国失业保险制度的覆盖范围狭窄，未能将乡镇企业职工、国家公务员以及大量进城从事短时间务工的农民和暂时难以就业的各大院校毕业生等纳入到其适用范围。即便是对于农民工纳入了，但按照《失业保险条例》第21条规定一次性支付方式也是违背了失业保险制度的初衷。

（二）对求职者激励措施缺乏 从实际情况来看，我国失业保险制度促进就业的效果不佳，一定程度上是缺乏对求职者激励措施的规定。从《失业保险条例》规定来看，我国政府做的更多是提供给失业人员最基本的生活保障。在就业方面政府提供就业信息指导和职业培训还是相当有限的，缺乏有效的激励机制促进失业者再就业。并且许多部门提供的就业信息还比较滞后，建立的职业培训流于形式，成效不大。

（三）失业保险金给付制度不完善 我国《失业保险条例》第18条规定：“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定”从此条可以看出，我国有关失业保险金给付标准比较低，尚不能满足失业人员的最低生活水平，根本无法为失业人员再就业提供保障。另外，根据《失业保险条例》第1条和第10条规定看，虽然我国的失业保险制度从建立以来就以保障失业人员基本生活和促进其再就业为目标。然而实际上其对促进就业的规定比较严格，仅限于职业培训和职业介绍两项补贴。这种失业保险金给付范围狭窄也是失业保险金给付制度不足之处。此外，“失业保险金的给付额没有与失业人员失业前的工资和缴费情况相关联，而失业保险金的缴费额是按工资标准来计算的，用人单位按职工工资总龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn 额的一定比例缴纳，劳动者按个人工资标准的一定比例缴纳。”豎这有失公平，会影响失业保险金的筹集。

四、以促进就业为目标的我国失业保险制度的完善 （一）扩大失业保险的覆盖范围 “失业保险制度的覆盖范围是一个国家失业保险制度是否完善的重要标准之一。根据《促进就业和失业保险公约》的规定，凡是有能力参工作、并有求职意愿但未能找工作，以致没有任何收入来源的劳动者，均应该在失业保险制度覆盖范围之内。”豏从该规定可以看出，理论上，失业保险制度的覆盖范围越广泛越好，但是由于我国目前经济发展水平有限，一时将所有劳动者都规定到失业保险制度覆盖的范围内不仅会给企业、政府造成重大压力。或许会适得其反。因此目前行之有效的措施是应当循序渐进，不断扩大你其覆盖范围，最终将失业保险制度扩大到每个“有能力参工作、并有求职意愿但未能找工作，以致没有任何收入来源的劳动者”身上。

（二）优化失业保险基金的支出，加强对促进就业的激励作用 虽然我国经济取得了很大的发展，但是由于我国生产力水平依旧有限，因此有必要优化失业保险基金的支出，以促进就业。具体来说，在支付时间上，失业保险金的支付时间应当适宜，从国外经验来看，应突出阶段性，不能太长，避免是失业人员形成惰性。从失业金的给付标准来看，既不能设置过高，那样加重失业保险基金的负担。同时也不能太低，否则达不到其应有的作用。笔者以为失业保险金的之处要坚持以促进就业为核心，保障生活为根本，以救急不救穷为原则，失业保险金缴纳数额和标准坚持以个人工资和当地生活水平为参照，支出坚持以个人缴纳情况和所在地经济发展状况依据有限度的制定。确保能够保障失业者基本生活和不挫伤其就业积极性的前提下合理确定。

（三）完善失业保险法律制度 完善失业保险制度的促进就业功能，一项关键性的措施就是要加强失业保险促进就业法律制度的建设，以促进我国的充分就业。从目前来看我国失业保险法律制度存在较大不足，因此，有必要提高立法层次，由全国人大或全国人大常委会牵头制定一部“失业保险基本法”，具体来说至少包括失业保险法、就业促进法、失业救济法等几部分，并“以促进就业法为核心，从而真正体现失业保险基本法的制度结构和功能”豐。

（四）鼓励全社会参与以促进就业为目的的失业保险制度 加强失业保险制度的就业促进作用，涉及到社会各主体，因此需要社会的广泛参与配合。首先要求有关部门加强失业、求职和就业等登记，并对此信息共享。这一方面有利于失业金经办机构对失业保险金的发放进行审核，防止随意发放不规范。另一方面便于向失业人员及时提供就业信息和职业培训信息，促进实现再就业。另外，完善的培训工作完全依靠政府的力量是