我国应急管理体制与政府应急管理职能

北京应急管理年会发言

政府应急管理

2003年抗击“非典”疫情之后，党中央、国务院做出加快建立健全突发事件应急机制，提高政府应对公共危机能力的重大决策。中央领导同志多次作出重要指示，强调做好应急管理工作对维护民群众根本利益和构建社会主义和谐社会的重要意义。各级政府按照全国应急管理工作会议的部署，认真贯彻施行《突发事件应对法》，把应急管理作为全面履行政府职能的一项重要工作摆到突出位臵，大力加强应急能力建设，一案三制建设取得重要进展，应对突发事件能力明显提高。

应急管理是政府社会管理的重要内容

应急管理的主体仍然是政府及其他公共机构。政府及其他公机构除了常规管理外，还需要应对可能发生的各种突发事件，而且在现代社会经济科文化日益发展的新时期显得尤为重要。在政府的社会管理中，应急管理已经成为政府理的重要组成部分，更是一项直接关系国计民生和政治社会稳定的大事。政府作为公服务的提供者，作为整个社会的管理者，理所当然地应当履行应急管理的责任，统帅会共同开展突发事件的应对工作。同时，也只有政府才能凭借自身能力和掌握

的社会源来应对各种突发事件。通过政府及其他公共机构对突发事件进行预测、监督、控、协调处理，及时有效地化解危机，恢复社会秩序，保障人们正常的生产和生活秩，维护社会稳定，促进社会和谐健康发展。

应急管理必须整合各种社会资源‘

由于突发事件是没有边界的，有效的应急管理有效的应急管理需要建立政府、公众、社会组企l：、国际组织等之间的协作伙伴关系，调动各种资源，强调统一领导、分工协作、利益享、责任共担。尽管政府具有绝对的资源和各方面优势，如果单靠政府的力量，要悽做应急管理工作是非常困难的，也不一定能够做好。首先，应急管理工作不仅涉及社会的各个阶层和不同团体，而且涉及社会每个成员，需要社会的共同参与。其次，在突发件发生后，需要临时聚集大量的资源，包括人力、财力、物力、信息和技术等，实现有效的资源利用和共享。政府掌握的资源是有限的，必须依靠和借用社会资源包括国组织的力量，保障处臵突发事件的资源供给。

应急管理必须政府主导

突发事件具有的突发性、破坏性、危害性等特征，导致个人力量无法抗衡巨大的灾，因此，应急管理的主体是政府、企业和各种社会组织，其中起主导作用的只能政府：应急管理理所当然是重要的公共事务，属于政府理职能的一部分，政府为公共事务的主要管理者必然

要担起应对突发事件的重任。在现代社会，政府掌握大量的社会资源，拥有层级化的、组织程度很高的政府组织体系，具有强大的社会动力，这是任何非政府组织所无法比拟的巨大优势。同时，应急管理是否成功，也已经政府的公共管理能力形成巨大挑战，甚至直接影响到执政的合法性。因此，应急管理能由政府来主导，其他组织应该积极参与和配合。2008年1月，我国南方遭遇了历史见的特大冰雪灾害，影响范围广，持续时造成但在但在党中央、国务院的坚强领导下，各级政府、各个部门紧急行联动协作，科学应对，充分调动政府及社会资源，夺取了抗灾救灾的决定性胜利，充分展示了政府应对全局性、综合性事件的能力。

应急管理以强制力作为管理的基础制性公共权力，是指社会成员必须绝对服从的权力，是现代公共权力实现对社会行有效控制的必要条件。强制性公共权力的价值，主要体现在有能力限制那些非合反社会的行为，并保持对全体社会成员所具有的普遍约束力。运用强制性公共权力，权力主体在管理中的主要手段。由于突发事件是一些紧急的、危害大的事件，因此，急管靠行使公共权力对突发事件进行管理，强制性公共权力就显得尤为重。突发事件特别是重大突发事件中，政府应急管理的一些原则、程度和方式将不同于常状态。管理权力将更加集中，决策和行政程序将更加简化，一些行政行为将带有更的强制／，这些非常规的政府管理必须有相应的法律、规章做保障。应急管哩者既受到法律、法规的约束，需正确行使法律、法规赋予的应急管

理权限，同时又可（以法律、法规作为手段规范和约束管理对象的行为，确保应急管理措施到位。

应急管理体制是现代应急管理中管理主体的组织形式，是应急管理活动中管理者履行应急管理职能，实现应急管理目标的组织保证。从这个意义上说，应急管理体制是指在人员分工和功能分化的基础上，使应急管理者群体中的各个成员担任不同职务，承担不同责任，赋予其不同权力，共同协作，为实现应急管理共同目标而组织起来的管理系统。与传统的行政管理体制不同，应急管理体制是一个开放的体系结构，由许多具有独立开展应急管理活动的单元体构成。这些单元体既可以独立承担某类突发事件的处臵工作，也可由它们之间的不同组合形成更强的应对复合体，甚至可以作为国家和地区公共安全应急管理体系的一部分。从整体上看，应急管理体制属于模块化结构，可针对不同类别、不同级别、不同区域的突发事件，快速灵活地构建起管理管理组织结构，根据应急管理的规划目标，设计和建立一套组织机构和职位系统，确定职权关系，把内部上下左右联系起来，以保证组织结构的有效运行。

《突发事件应对法》第四条明确规定了我国应急管理体制，即国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。这样一种体制设计，既充分考虑了中国国情及我国现有的行政管理体制现状，也充分考虑和应急管理工作不同于一般行政

管理工作的特殊规律和客观要求，在对现行行政管理体制不作大的调整和改变的情况下，又尽可能使应急管理工作在管理体制上适应急管的特殊要求。作为原则性的总体要求，是科学的，符合实际的。但在操作层面上，这种原则性的要求对现行行政管理体制的调整是有限的，在实际工作中，效果也是不明显的。而且这几条原则之间也有互相矛盾和不够协调的因素，操作起来会在组织机构、层级关系、协调机制等方面遇到体制方面的障碍。

《突发事件应对法》规定的应急管理体制，从一定程度上克服了我国传统应急管理制的封闭性、低效率性、随意性、缺乏协作性等弊端，实现了突破性的转变。一是从“事后型”向“全流程型”转变。“事后型”应急管理体制，人为割裂了突发事件的发周期，侧重行政机关在突发事件应急处臵阶段的应急权力的配臵，轻视预防与应急准，以及监测和预警阶段的权力配臵。“全流程型”的应急管理体制则以积极主动、整性、有计划和动态性为特点，采取对突发事件实行事前的预防与监测，事中的应急处臵与救援，事后的恢复与重建，具有连续性的动态管理，力求在一个更广阔范围内将突事件所造成的损失减至最低限度，甚至消弭突发事件于萌芽状态。二是从“以条为主”向“以块为主型”转变。“以条为主型”时应急管理体制虽然具有专业性较强，有于发挥专业优势的特点，但也存在功能有限、应对资源使用效率低下、各自为政、部利益保护倾向严重的弊端。“以块为主型”的应急管理体制，则对突发事件的防治和处臵实行一元化领导决策、组织、协调和指挥，将原属各职能部门的决策权、指挥权等对集

中到有关的政府层面，从而能够有效整合应急资源与信息，同时又能较好地利用和发挥专业部门的优势，快速而有效地应对突发事件。三是从“独揽型”向“共治型”转变。“独揽型”的应急管理体制是由政府行政机关对各类突发事件进行预防和预警、监控和处理，忽视甚至排斥非政府组织、各类企事业单位和公民个人等在应急管理中的用。“共治型”的应急管理体制，则要求在政府主导下，非政府组织、各类企事业单位和公民个人等广泛和纵深地参与应对突发事件的全过程。

从横向协同的角度看，各部门的应急管理分别包含了不同类型、各种程度的突发事件，这种横向关系体现了政府不同职能部门之间的分工协作和分担问题。随着突发事件的综合性和跨地域属性日趋明显，应急管理中处臵的事务涉自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件，几乎包括了所政府部门。如何利用部门资源，明确各部门在应急管理中的职责，充分发挥各充分发挥各部门的作用，这又是应急管理机构设臵面临的问题。

统一领导。在突发事件应对处臵的各项工作，必须坚持由各级政府统一领导，成立应急指挥机构，对应急处臵工作实行统一指挥。各有关部门要在应急指挥机构的统一指挥调度下，依法展开各项应处理工作。突发事件应急管理体制，从纵向看包括中央、省、市、县级政府以及基层单位的应急管理体制实行垂直领导，形成下级服从上级的关系；从横向看包突发事件发生地的政府及各有部门，形成互相配合、共同服务于指挥中枢的关只有这样，才能保证步调一致，行动一致，

构筑严密的防控网络。

综合协调。在突发事件应中，参与主体是多样的，既有政府及其部门，也包括会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人，甚至国际援助力量，要建立“反应灵敏、协调有序、运转高效”的应急机，必须加强在统一领导下的综合协调能力建设。应对突发事件综合协调，首先要明确有关政府和部门的职责，明确不同类型突发事件管理的牵头单位，其他有门政府和部门的职责，明确不同类型突发事件筐理的牵金关部门和位提供必要的支持，相互协调运作。其次，综合协调人力、力、财力、技术、信息等保障力量，形成统一的突发事件信息系统、统一的应急统一的应急指挥系一统-统一的救援队伍系、统一的物资储备系统等，以整合各类行政应源。最后，综合协调各类突发事件应对力量，形成“各部门协同配合、社会参与”的联动工作格局。

分类管理。由于突发事件有不同的类型，每一种类型产生的原因、表现的方式、涉及的范围都各不相，因此，在集中统一的指挥体制下还应该实行分类管理。从管理的角度看，每一大类的突发事件，应由相应的部门实行管理，建立一定形式的统一指挥体制。但是重大决策，须由政府行政主要领导做出。这样，便于统一指挥，协调各种不同的管理主体。不同类型的突发事件日常管理应该依托相应的专业管理部门，由专业的管理部门收集、分析、报告信息，为政府决策机构提供有价值的决策咨询和建议。

分级负责。各类突发事件的性质、涉及的范围、造成的危害程度

各不相同，首先应由当地政府负责管理，实行分级负责。对于突发事件的处臵，不同级别的突发事件需要动用的人力和物力是不同的。无论是哪一种级别的突发事件，各级政府及其所属相关部门都有义务和责任做好预警和监测工作。地方政府平时应当做好信息的收集、分析工作，定期向上级机关报告关信息，对可能出现的突发事件做出预测和预警。另外，根据历史经验和可能出现的情况，编制突发事件应急预案，组织应急预案的演练，对公务员及社会大众进行危机意识和相关知识的教育及培训工作。分级负责明确各级政府在应对突发事件中的责任。如果在突发事件处理中发生了重大问题，造成了严重损失，必须追究有关政府和部门主要导和当事人的责任。对于在突发事件应对工作中不履行职责，行政不作为，或者不按法定程序和规定采取措施应对、处臵突发事件的，要对其进行批评教育，直至对其进f必要的行政或法律责任追究。对于迟报、瞒报、漏报、谎报重要信息也要追究相关人员的责任，根据责任大小，给予有关责任人行政处分；构成犯罪的，要依法追究其刑事任。

属地管理为主。强调属地管理为主，是由于突发事件的发生地政府的迅速反应和正确、有效应对，是遏制突发事件发生、发展的关键。因此，必须明确地方政府是现突发事件苗头、预防发生、首先应对、防止扩散（引发、衍生新的突发事件）的第一责任人，赋予其统一实施应急处臵的权力。出现重大突发事件，地方政府必须及时、如实向上级报告，必要时可以越级报告；同时根据应急预案马上动员或调集资源进行救或处臵；如果出现本级政府无法应对的突发事件，应当马

上请求上级政府直接管理。行“属地管理为主”，让地方政府能迅速反应、及时处理，是适应“反应灵敏”突发事件应对工作的必然要求。当然，属地管理为主并不排除上级政府及其有关部门对其应工作的指导，也不能免除发生地其他部门和单位的协同义务。

突发事件应急管理办事机构及其职责属于行政管理范畴，其设臵及其职责授权国务院作出规定，便于行政统一领导、上下协同、高效运转。这样规定，一有利于发挥各级政府应急管理办公室的综合协调职能，避免各部门相互扯皮、延误时，确保应急处臵高效有序。二是有利于整合应急资源，提高应急处臵能力，更好地协政府领导妥善处臵各类突发事件。三是有利于建立应急管理的长效机制，构建应急管哩强有力的工作体制和运行机制。