中国排污权交易制度的思考

中国排污权交易制度的思考排污权交易起源于美国, 指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。

它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。

美国经济学家戴尔斯于1968年最先提出了排污权交易的理论，并首先被美国国家环保局用于大气污染源及河流污染源管理。

面对二氧化硫污染日益严重的现实，美国联邦环保局为解决通过新建企业发展经济与环保之间的矛盾，在实现《清洁空气法》所规定的空气质量目标时提出了排污权交易的设想，引入了“排放减少信用”这一概念，并围绕排放减少信用从1977年开始先后制定了一系列政策法规，允许不同工厂之间转让和交换排污削减量，这也为企业针对如何进行费用最小的污染削减提供了新的选择。

而后德国、英国、澳大利亚等国家相继实行了排污权交易的实践。

排污权交易作为以市场为基础的经济制度安排，它对企业的经济激励在于排污权的卖出方由于超量减排而使排污权剩余，之后通过出售剩余排污权获得经济回报，这实质是市场对企业环保行为的补偿。

买方由于新增排污权不得不付出代价，其支出的费用实质上是环境污染的代价。

排污权交易制度的意义在于它可使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现。

这样，治污就从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，其交易也从政府与企业行政交易变成市场的经济交易。

可以说排污权交易制度不失为实行总量控制的有效手段。

其具体做法是：⑴首先由政府部门确定出一定区域的环境质量目标，并据此评估该区域的环境容量。

⑵推算出污染物的最大允许排放量，并将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即若干排污权。

⑶政府可以选择不同的方式分配这些权利，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。

在排污权市场上，排污者从其利益出发，自主决定其污染治理程度，从而买入或卖出排污权。

1排污权交易的理论基础1.1产权理论产权是经济所有制关系的法律表现形式。

它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。

在市场经济条件下，产权的属性主要表现在三个方面：产权具有经济实体性、产权具有可分离性、产权流动具有独立性。

产权的功能包括：激励功能、约束功能、资源配置功能、协调功能。

以法权形式体现所有制关系的科学合理的产权制度，是用来巩固和规范商品经济中财产关系，约束人的经济行为，维护商品经济秩序，保证商品经济顺利运行的法权工具。

市场交易的本质是产权的交易。

在市场交易中，买卖双方交易对象的本质是产权，没有产权的卖方在市场经济中是不存在的。

排污权是指权利人在法律规定的条件下，根据获得的排污许可，向环境排放废弃物的权利。

排污权的产权界定应主要包含以下两个方面：首先是排污权拥有者和环境资源其他方面功能拥有者之间权利的界定，目的是确定可供使用的环境容量资源的总量，明确各自的生产性权利和生存性权利。

通过这种界定，既防止其他功能使用者的权利排污权拥有者权利的侵害，又可以保障排污权拥有者的生产性和经济性权利。

其次是各排污权拥有者之间权利的界定，目的是为环境容量这种环境物品建立有效的产权结构，避免外部性，并为排污权的商品化奠定产权制度基础，使利用市场机制实现容量资源的高效配置成为可能。

环境容量资源具有准公共物品和外部性特征，决定了产权明晰在环境资源保护中的重要作用。

一旦建立了环境容量资源的产权，产权归排污者所有，必然激励排污者追求环境容量资源的经济效益最大化，产权所有者会考虑以最有效的方式使用资源，也会通过按规定排放、提供准确的排放数据等行为树立自己的信誉，以减少监督机构因不信任而增加检查和监督次数，或避免因超排而被取消排污权的所有权。

产权理论所提供的这些激励显然有利于实现排污权的市场化交易。

1.2稀缺性理论稀缺性是指在某一特定时空里，特定资源的总体有限性相对于人类欲望无限性及欲望的无限增长而言，特定时空里有限的资源大大小于人类满足欲望的总体需求。

排污权交易是在总量控制前提下进行的，即总的排污许可是有限的。

而企业的目标是追求最大利润，其对排污许可的需求必定是无限的。

从而，排污权是一种稀缺性产权。

环境是一种资源，它具有对经济活动的承载能力，这种承载能力包括在一定条件下环境所能提供的自然资源量和容纳的污染物量。

环境资源不仅强调资源的经济价值，同时突出其生态价值。

环境资源要素并非只限于自然资源，而且包括依托于自然资源的物质实体产生的景观的可观赏性与舒适性、环境容量与其自身的调节能力。

随着人口增加和经济增长，人们对环境资源的需求越来越大。

目前，人们对环境资源的利用已超越或接近环境承载力的边缘，环境资源的稀缺性正在迅速显现，而且随着人们对环境资源需求的进一步增加，环境资源的稀缺程度在急剧上升。

主要表现为：一方面，人类从自然界中获取的可再生资源大大超过其再生增殖能力，人类所消耗的不可再生资源的速率大于人类发明或寻找到替代物的速率，从而导致可再生资源和不可再生资源稀缺程度的急剧上升；另一方面，人类排人环境的废弃物，超过了环境的自然净化能力，导致环境容量资源的稀缺程度急剧上升。

产权产生的基本原因在于资源稀缺性的显现，即稀缺是人们建立产权或享有资源配置权利的基本条件。

产权的建立实际上是不同社会成员之间对资源权利的界定、保护和行使，关键在于相互间的排他性。

当资源的稀缺发展到一定程度，使资源的相对价格提高，从而使建立排他性规则所费的成本低于可能带来的收益时，人们才有建立该资源产权的激励。

环境资源稀缺性的显现和稀缺程度的不断提高，是环境资源产权理论建立的基础。

因为，只有在环境资源稀缺的情况下，环境才被看成是一种可以提供各种服务的财产，对环境资源过度消费才会引起环境财产(用货币衡量的环境资源)的过度贬值。

此时，如果不对环境资源进行产权界定，就会导致环境外部性问题的产生。

按照边际效用价值论，资源的价值源于其效用，又以资源的稀缺性为条件，效用和稀缺性是资源价值得以体现的充分条件。

由于排污权不仅有用，而且稀缺，所以具有价值，其价值的高低则视其在不同时空中的稀缺程度。

1.3 资源配置理论环境容量资源属准公共物品，在实际配置中存在以下问题：第一，单个消费者所愿意支付的价格往往远小于该资源的供给成本；第二，若对环境容量资源定价过低，则环境容量资源就会出现供给不足和利用过度，但如果对环境容量资源定价过高，又可能导致环境容量资源利用不足。

无论利用过度还是利用不足都表明该类资源在配置上的效率缺失；第三，环境容量资源的单个消费者出于自身利益最大化的考虑，往往倾向于对该类资源的价值做出过低的评价。

排污权是一种典型的环境容量资源，其在实际配置中会出现上述困难，即会出现效率缺失。

其配置特征要求我们必须公平合理地配置排污权，以避免效率的缺失，最重要的就是发挥市场在资源配置中的基础性作用。

具体来说，就是在实际中让市场决定排污权的价格，其实现方法就是排污权的市场化交易。

下面从最简单的市场开始分析。

两个厂商的排污权交易可以简单的用下图来说明：设每个污染源未加治理的排放量都为20，环境目标要求总削减量为20，厂商1、2初始排污权拥有量分别都为10。

假设厂商1的边际减排成本小于厂商2的边际减排成本。

厂商1和厂商2分别卖出和买入4单位的排污权来最小化削污成本，即厂商1减排14单位，厂商2减排6单位，交易后厂商1和2的削污组合变为(14，6)，总的削减费用由以上分析可见，在既定的环境目标下，环境管理部门不需承担任何信息成本，而只需定期对厂商的排污行为进行监测，以使得它的排污量不超过手中握有的总的排污许可。

在CAC和庇古税手段中，管理部门需要收集削污成本和环境损害的信息，这将需要较大的成本，而排污权交易系统把信息负担转移到了污染源身上，这些污染源恰恰是最有能力取得信息并根据信息采取对策的参与者，排污权交易正是利用了这个信息优势，来完成成本有效的污染物削减任务。

12排污权交易制度在中国的发展过程2.1起步阶段我国早在1980年代末期就已经进行了排污交易实践。

1987年，上海市闵行区开展了企业之间水污染物排放指标有偿转让的实践；1988年3月20日，国家环保局颁布并实施的《水污染物排放许可证管理暂行办法》第四章第二十一条就规定了：“水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间互相调剂”；1991年，在国家环保总局的领导下，在 16个城市进行了排放大气污染物许可证制度的试点工作，在此基础上，自1994年起又在其中包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳这6个城市开展了大气排污权交易的试点工作，取得了初步经验。

1996年，国务院批复同意国家环保局提出的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，我国正式把污染物排放总量控制政策列为“九五”期间环境保护的考核目标，在全国所有城市推行排污许可证制度。

总量控制和排污许可证在全国范围内的推行，这为中国开展排污权交易奠定了制度基础，为排污权交易在中国落地生根提供了土壤。

而2000年4月29日第九届全国人大通过的《大气污染防治法》，为国家污染控制战略真正实现由浓度控制向总量控制转变提供了法律保障，对排污许可证制度赋予了相应的法律地位。

总体来说，这一时期排污交易政策文件和实践案例从无到有，主要在国家环境保护部门的推动下，集中在大气污染物排污交易方面进行了初步试点尝试，并取得了一些有益的经验，为后续排污交易试点探索的不断深化打下了一些基础。

2.2试点摸索阶段“十五”期间，我国环保工作的重点全面转到污染物排放总量控制，为了使环保工作更加适应经济建设的需要，原国家环保总局提出了通过实施排污许可证制度促进总量控制工作，通过排污权交易试点完善总量控制工作。

在此背景下，2001年前后开展了不少试点项目，如中美环境合作项目《中国利用市场机制削减二氧化硫排放的可行性研究》和《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》、亚洲开发银行在太原市开展了市域范围的二氧化硫排污交易试点项目，并协助太原市制定了《太原市二氧化硫排放交易管理办法》，美国环保协会（EDF）在南通排污交易的项目等。

在些项目的推动下完成了多项排污权交易案例，积累了丰富的实践经验。

2002年，在美国环保协会的支持下，原国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州市共七省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作等。

2006年5月，财政部和原环保总局联合开展了部分省市排污交易的调研，召开了专家座谈会，征求了包括上海、江苏、浙江、天津、山西、河南、广东、福建、广西等省市区在内的财政部门和环保部门，以及国家电网、南方电网、五大电力集团公司和部分地方电力公司的意见，认为电力行业排放绩效明确、二氧化硫治理技术成熟，可在全国范围率先推行排污交易试点工作。