排污权交易制度在我国具体实施过程中面临一些问题

排污权交易制度在我国具体实施过程中面临的一些问题周欣1.21中国矿业大学环境与测绘学院，江苏徐州（221008）2江苏省资源环境信息工程重点实验室，江苏徐州（221008）E-mail: zhouxinlane@摘要：戴维斯提出的排污权交易最早应用于实践的首推美国，并取得了巨大的环境效益。

排污权交易制度作为总量控制的有效环境经济手段，在我国始于1990年。

经过近19年的发展形成了较为完整的理论体系，并在实践中取得了很好的经济和环境效益。

然而，排污权交易制度在我国的具体实施过程中也存在着诸如，排污容量和环境容量的确定存在困难，排污权初始分配制度不够完善，排污权交易双方比例失衡，排污交易市场有待规范，排污监管能力亟待提高，排污交易成本有待降低，环境经济政策仍存在弊端等问题。

本文针对以上问题进行了分析，并逐一提出了改进建议。

关键字：排污权交易；总量控制；初始分配中图分类号：X1961. 我国的排污交易制度的建立排污权交易（Emission Rights Trading）是一个有额外排污削减份额的公司和需要从其他公司获得排污削减份额以降低区污染控制成本的公司之间的自愿交易[1]。

它的主要思想是：在满足环境要求的条件下，建立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品一样被买入或卖出，以此达到控制污染物排放的目的。

排污权交易最早由美国经济学家、多伦多大学的戴尔斯教授于1968年提出，最早由美国EPA尝试用于大气污染源及河流污染源管理，并取得了巨大的环境效益。

我国的排污权交易工作最早开始于1990年，国家环保总局与美国环保局展开合作，在16个城市进行试点。

1996年国务院批准了《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》。

2001年11月南通市的两家公司进行了SO2的排污权交易，完成我国第一例真正意义上的排污交易。

2002年初，我国首例水污染物排放权交易体系通过省级鉴定。

2002年7月，国家环保总局召开了“二氧化硫排放交易”七省市试点会议，进一步研究和部署了进行排污权交易试点工作的具体步骤和实施方案。

2004年，南通市通过了国内首例成功的水污染物排放权交易。

2007年11月我国第一个排污权交易平台在浙江嘉兴市揭牌成立，排污权转让有了专门的二级市场。

总体看来，从近几年我国排污权交易成功的实践表明，排污权交易制度作为一种新型的、以发挥市场机制作用为特点的环境经济政策，形成了较为完整的理论体系，并在实践中取得了很好的经济效益和环境效益。

然而，目前排污权交易制度在我国的具体实施过程中也面临一些问题。

2. 我国的排污交易制度存在的一些问题目前国外排污权交易从理论到实践都较为成熟，形成了完整的理论体系，并在实践中取得了很好的经济和环境效益。

而在国内，排污权交易并未形成完备的理论体系，目前的工作主要是进行地方试点，还没有在全国推广开来；交易的对象主要集中在大气污染物，关于水排污权交易的研究相对较少；交易的主体仅限于微观层面上的企业，关于区域之间或者流域内部的交易罕有涉及。

而与此相关的政策和法律也相当滞后，至今排污权交易在国内还未确定它的法定地位。

2.1 排污容量和环境容量的确定存在困难环境容量的有限性和稀缺性使其具有了经济价值，为环境使用权的存在提供了前提。

然而一定地域内的环境容量是一定的，环保主管部门确定的排污总量不能大于当地允许的特定污染物排放总量。

环境容量（排污总量）的确定过程是极其复杂而艰巨的，需要大量可靠的环境质量跟踪监测数据，这些数据的获得是一个几年乃至几十年的积累过程。

另外，建立环境总量控制模型、水、气环境质量评价模型也将是一系列复杂的技术难题。

它的确定还需要以环境经济的科学研究作为基础，以先进的技术措施作保证。

除技术难题之外，我国经济正处于高速发展期，GDP仍然是对地方政府的主要考核指标，这就导致了“高投入、高消耗、高污染”的粗放型经济增长方式得不到根本上的改变，经济增长与总量控制的矛盾极为尖锐。

总量控制的底线不断打破，排污总量的确定成为排污权交易的难点。

跨流域污染总量控制存在公共资源产权界定困难、资源使用上信息不完全等问题，使得公共资源被过度使用，边界问题难以控制。

往往造成边界区域排污总量超标，下游区域实行的总量控制效果和排污权交易制度的效果被大大得削弱。

2.2 排污权初始分配制度有待完善最为排污权交易中最重要的关键环节——排污权总量初始分配，考验着政府的廉政能力。

由于企业的初始排污权由管理部门分配，名义上是公共资产的排污权，实质却成了管理部门的权力资源。

环保部门掌握着排污权的分配指标和交易方式，一旦权力参与排污资源分配，权力寻租就难以避免。

买不到排污权的企业就对环保厅（局）进行公关，不但省去了“买”的过程而且所发生的总费用比从市场购买要低得多。

另外，一些政府部门不会放弃“交易利益”，拿着手中的交易配额作为利益的筹码。

这就使得排污权交易的规范建立在管理部门以及相关负责人的“ 廉政自律”之上，这显然是一种充满风险的制度。

我国排污权有偿分配的模式还处于探索阶段[2]，企业以统一的排污价格进行购买，虽具有简单、易行的优点，但未能考虑不同企业的不同特点，不具有经济上的最优性。

排污权的有偿分配也大大增加了企业的成本。

此外，原有企业可以免费获得排污权，而新建企业则需要通过拍卖市场才能获得配额，这就造成了原始取得和转让之间的巨大差别。

2.3 排污权交易双方比例失衡我国的排污权交易工作还仅限于试点地区，并没有在全国范围内开展。

类如火电、重化工等行业治污模式单一、成本高，通过排污指标形成的差价不明显，通过排污权交易形成的治污低成本的优势体现不足，因此积极参与治污减排、总量控制的企业数量有限，可供出售的排污权不足。

在总量控制越来越严格、重获排污权越来越难的现实情况下，大多数企业为了自身发展需要不愿卖掉仅有的排污权[3]。

随着我国对环境质量要求的不断提高，排污权价格的总体趋势是上升的，一些企业从升值的角度考虑不愿意出售手中的排污权.从限制竞争对手的发展的角度出发，有富余排污指标的企业也不肯出售自己的节余排污权。

这就造成卖方太少，大量的买家找不到合适的交易对象，交易市场也就自然出现供给不足的情况。

2.4 排污交易市场需要规范排污交易应是一个自发的市场行为，依据完善的法律法规自愿交易。

我国的企业并不自愿进行排污权交易，多数是在政府（环保主管部门）的努力下促成的。

在一些跨地区排污权交易中存在政府行为取代市场化运作的现象，当地政府出于本地经济利益考虑强行干预交易过程，用行政命令禁止将排污权转让给其他地区，把排污权限制在本地区内进行交易。

政府的过多参与，影响到了排污权交易的公平、公正和公开。

同时市场上对污染物指标定价不明确，使得许多企业持观望态度。

另外，一些大企业利用资金实力囤购排污权，操纵市场形成垄断，造成市场失灵。

2.5 排污监管能力亟待提高环境政策执行效果欠佳，执法监督力度不够，某些环保机构缺乏决策与管理能力。

环境保护部门暗访中发现不少企业的污染处理设施仅仅是应付检查的道具，检查团一走立即停止运行。

这种现象的原因主要在于违法排污成本低，对环境违法者的制裁一般是责令停工，并限期整改。

而罚款的数额极其有限，最高的环境污染罚款只有100万元，一般都在10万元，或20万元，甚至是5万元、1万元以下。

这样的罚款数额对于大型企业不足以起到威慑作用。

监测设备不能提供有效数据，企业购买排污权的数量没有依据。

例如，火电厂是二氧化硫的重点排放企业。

近年来，我国有180家火电厂安装了近400套烟气排放连续监测装置，目前运行正常的只占20%，80%因质量问题间断运行或不能运行[4]。

这是由于在购买设备时，排污费申请使用与指定产品挂钩，用户根本不过问产品的质量、功能，按要求装上就行。

此外购买监测设备时还存在招投标不规范的现象。

又例如，在部分城市污水处理厂中的COD在线监测设备被动过手脚，监测上限设定为排污达标值，监测数据形同虚设。

2.6 排污交易成本有待降低科斯定理认为，排污权市场的效率与初始排污权分配无关，在排污权交易的市场理论模型中，可假设交易成本为零。

交易成本包括:搜索成本、谈判成本、审定成本、管制和市场风险、监测成本、实施成本、保险成本、信用折现、区域限制[5]。

而在实际交易过程中，由于信息不对称、交易不频繁、谈判阻碍等因素的存在，大大增加了交易费用。

而且严格的管理要求造成了交易成本和不确定性的增加，大大减少了交易的潜在收益[5]。

另外我国乡镇企业企业数量多、规模小、分布零散，而且其造成的工业污染在全国工业污染物排放总量中达到或超过半数。

这一特点就决定了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用高，环境保护部门监测与执行费用高，而且目前已经进行的交易中存在着逐案谈判的问题[4]。

2.7 环境经济政策存在弊端环境问题的根本问题在于我们找到并设计出政府制度与市场制度的最佳组合方式，没有建立最适当的环境法规、政策和管理制度[6]。

我国的环境政策仍为环境与经济发展兼顾而非环境优先，鼓励、激励环境效应的经济政策运用有限。

政府行为在环境经济政策中清晰可见，不适当的政府干预使得公众参与少、企业在被动接受。

不合理或变相的补贴政策，生产和消费活动中外部性的存在[6]，造成了资源价格的不切实际，不能反映真正的机会成本。

针对排污行为所产生的外部效应，命令式与征收环境税的政策严重伤害了污染物排放权利这一政策性稀缺资源的配置效率，并不能解决伴随经济增长而排污总量不断增加的困境。

3. 完善我国的排污交易制度的几点建议1) 建立和谐社会实现人与自然的和谐发展，尊重自然善待自然，是可持续发展的必然选择。

兼顾环境与发展的关系，以绿色GDP作为地方工作成绩的评判指标，以环保指标作为官员政绩的考核指标。

加强环境科学研究，科学确定环境总量、严格控制排放总量。

2) 环境主管部门要根据当地实际情况确定采用拍卖还是采用政府定价方式进行排污权初始分配；要针对不同企业实际情况考虑排污权初始分配的经济最优性；要尝试采用二级密封价格拍卖[2]方式进行初始排污权分配；要提高排污企业的准入门槛，设置污染型企业的经济壁垒，以市场手段对效率低下的污染企业进行限制，鼓励污染小、效益好的企业进入环境控制区域；要制止、打击企业恶意囤积排污权（排污权垄断）的行为，迫使企业不能占有多余的排污权；要激励排污企业自觉削减排污量以便减少购买排污权的费用。

3) 政府应改革环境经济政策，逐步取消扭曲资源价格的补贴，开征环境税以消除负外部性所造成的“偏离”。

对开发、利用、破坏、污染环境资源的行为依其程度进行有效的分层管理，增强政府宏观调控能力。

扩大资源税征收范围、提高税率，改超标排污收费制度为达标排污收费制度。

对超标排污行为加倍收费并处行政处罚，对减排行为予以一定的税收减免。