中外行政救济制度及相关问题思考

一 、中 外 行 政 救 济 制 度 概 述
所谓行政救济制度的途径是指行政相对人的合法权益受 到侵害时法律所提供的补救渠道。诚然， 由于国情的不同， 法治 化程度的高低使得各国的救济相对应的制度也不同。
（ 一） 各国行政救济制度 １、英 国 行政 裁 判所 制 度［３］ 。 英国的行政裁判所制度， 是与我国行政复议相对应的制 度 ， 行 政 裁 判 所 的 英 文 名 译 作 “Ｔｒｉｂｕｎａｌｓ”， 类 似 于 “行 政 法 庭 ” “行 政裁 判 庭 ”。主要 适 用 于一 些 专 业的 行 政 争议 ， 它 从 普 通 法 院中分离出， 由一名法官主持， 另外两名专家参与审理。经过多 年的发展， 如今裁判所所管辖的范围几乎涉及所有行政行为， 同 时 管 辖 一 部 分 与 社 会 福 利 有 关 的 当 事 人 的 争 议 。通 过 解 决 行 政争议， 为行政相对人提供法律救济， 监督和支持行政机关依 法 行 政， 是 行 政 裁判 所 的 主责 所 在 。实行 “行 政 救济 穷 尽 原则 ” 相对人对行政机关的具体行政行为不服， 到行政裁判所复议是 必经途径， 然后才可上诉。对行政裁判所法律规定向相关部长上 述 的 情 况 ， 尽 管 行 政 裁 判 所 设 在 行 政 系 统 但 从 立 法 上 、设 置 上 保有很大独立性， 其行使的权力是一种介于行政与司法间的准 司法权。 另外一些特色救济制度。 英国的救济制度除行政裁判外还有议会监察专员与诉讼 救济， 其中诉讼救济又有上诉与行使法院固有管辖权的救济。 而 下 面 所 介 绍 的 则 是 获 取 司 法 审 查 的 救 济 中 的 特 色 制 度 。根 据 其所起作用范围的不同可分为普通救济与特别救济。
（ １） 普通救济。普通救济是有关在公法中起作用的私法救 济。包括： 与权力相关的救济： 损害赔偿上诉、禁制令、宣告令及 用公法名义保护私权。
禁制令。主要是针对侵权和其他可诉的损害行为的救济， 包 括 两 层 含 义 ： （ １） 用 于 阻 止 、禁 止 、停 止 某 人 的 某 种 侵 权 行 为 的救济行为的命令。（ ２） 用于命令某人必须作出某种行为的命 令 。但 在 公 法 中 也 可 用 作 针 对 政 府 或 公 共 机 构 未 经 授 权 的 行 为 的救济手段。
于奔波。 整个机制， 该发挥作用的未发挥作用， 人民代表的作用名
不符 实 。假 如人 民 代 表能 真 正 倾听 民 意 、信访 的 大 部分 问 题 即 可解决。
（ 二） 制度的设计问题 以信访制度为例， 问题极为突出。 信访 机 构过 于 分 散， 立 法 、司 法、行 政 政 府大 多 设 有 信 访 机 构 ， 但 相 互 之 间 缺 乏 联 系 、沟 通 ， 整 个 缺 乏 统 一 机 制 ， 因 而 有 一 个问题在不同机构得到不同答复的可能。 信访机构分散， 信访人员极为有限， 又因为行政复议与行 政诉讼制度的门槛过高， 大多数人都愿意选择信访之路， 于是 信访人员应接困难， 根本不可能件件过问。 信访部门无独立处理问题的权限， 一般实体甚至是程序问 题均需向行政首长报告， 而“日理万机”的首长百件难批一二。 法律对信访案件的处理没有严格的程序规范， 同一案件甚 至可能反复批转。 行政首长对案件的过问往往主观色彩浓厚， 较随意， 以致 刚 处 理 完 一 个 案 件 即 引 发 数 个 案 件 。而 信 访 机 构 的 资 源 又 极 为 有限， 相对人往往在等待中， 行政复议、行政诉讼的时效已过。 （ 三） 行政救济制度存在的“遗忘”地带 从目前来看， 表现得最明显的是公益诉讼制度的缺失问 题 ［６］ 。（ １） ２００１年新疆三青年诉某酒店是挂国旗违法案。（ ２） 王 英诉讼某酒厂酒瓶不加警示标识案。（ ３） 王日忠状告税务局不 履行法定职责案。（ ４） 浙江某画家告文管会不作为案。随着社会 的发 展 ， 社会 公 益 损害 日 趋 严重 ； 国 有 资产 流 失 案、土 地 开 发 中 的 不 合 理 利 用 、政 府 在 建 设 工 程 招 标 、发 包 过 程 的 违 法 行 为 等 等。由于对反射利益的保护缺乏， 对私人为保护公益的诉讼资 格 的 否 定 、缺 失 ， 使 一 些 对 公 益 的 损 害 行 为 游 离 在 立 法 、行 政 、 司 法 的 “三 不 管 ”地 带 ， 必 将 造 成 对 公 共 利 益 的 极 大 损 害 ， 而 公 益诉讼的实质也即以公法保护私权的问题。 另外还有行政救济程序的效率［７］、公共问题， 我 国 行政 救 济 缺乏良好的外部环境； 司法不独立， 国民法律素质有待提高， 党 行使公权力的合法性等等， 我国的行政救济制度还存在诸多问 题 。救 济 权 的 实 现 程 度 是 一 个 国 家 行 政 救 济 制 度 是 否 完 善 的 重 要标志， 而我国要想实现法治化， 至少在行政救济问题上还需 诸多研究。
宣 告 令 。是 由 法 院 根 据 权 利 受 到 侵 害 的 相 对 人 的 申 请 宣 布 有争议的当事人间的权利义务或所处法律地位， 而不以任何方 式改变。
检察总长。这是笔者认为颇值得我国救济制度借鉴的一 块， 是指当某种公共机构侵害了公共利益的行为一经作出， 单 独的私人虽不比一般公众享有更多的利益， 因而不能以自己的 名义起诉， 但检察总长能出于公益保护的需要， 同意将自己的 名义出借给私人从而使原告获取诉讼资格。
〔作者简介〕谢蔚，女，湖南新邵人，长春理工大学法学院（吉林长春，１３００２２）。
８２
中外行政救济制度及相关问题思考
３、德 国 的 行 政 救 济 制 度 行政申诉是相对人控告行政行为的一种制度， 其范围超过 行政复议， 但不包括行政诉讼。德国受理行政申诉的机关的是 主管机关和议会机构。 行 政 诉 讼 。设 有 专 门 的 行 政 法 院 审 理 行 政 案 件 。行 政 诉 讼 的类 型 按当 事 人 起诉 的 要 求分 为 ： 撤 消上 诉 、履 行义 务 上 诉、确 认上诉。 （ 二） 中国的行政救济制度 我国 现 有的 行 政 救济 途 径 主要 是 行 政复 议 、行 政 诉 讼 、行 政仲裁和信访。以行政复议和行政诉讼为行政救济制度的主 体， 行政仲裁和信访制度为有益补充。 １、行政 复 议与 行 政 诉讼［４］ 。 行政复议是行政机关依照行政复议受理和处理行政争议 的制度。行政复议机关根据层次监督关系或法律的规定， 通过 审查具体行政行为的合法性和适当性， 为受到行政行为侵权的 公 民 、法 人 和 其 它 组 织 提 供 法 律 救 济 。 行政诉讼是人民法院依照司法救济诉讼程序审查个体合法 行政行为的合法性的制度， 类似于英国的司法审查。行政诉讼是 解决行政争议的最后途径， 也是进行权利救济的最权威手段。 行政复议的特点是程序简便， 符合效率原则， 由精通业务 的行政人员作出， 适应行政案件的专门性特点， 而行政诉讼的 特 点 是 程序 规 范 、严谨 ， 由 精 通法 律 ， 并 独立 于 行 政机 关 的 司法 人员作出， 符合公平正义的概念和法治原则的要求， 因而相比 之下， 行政复议是最为直接有效的解决途径， 而行政诉讼是最 客观公正的解决途径。 ２、信 访 制 度 信访 是 指公 民 采 取书 信 、电 话、走 访 等 形式 ， 向 各 级 行 政 机 关、县 级 以 上人 民 政 府所 属 部 门反 映 情 况， 提 出 意 见、情 况 和 要 求， 依法应当由有关机关处理的活动。我国的信访制度作为各 级人民政府同人民群众保持联系的有效手段， 在一定程序上起 到行政救济的作用。 ３、行 政 仲 裁 过去 我 国不 存 在 行政 救 济 内容 的 行 政仲 裁 制 度 。１９９７年８ 月８日 ， 《人事 争 议 处理 暂 行 规定 》的 发 布， 规 定 了 对人 事 争 议的 行政仲裁制度， 其中包含行政救济的内容。人事行政仲裁制度 的建立， 结束了长期以来人事争议无法律救济途径的状况。行 政仲裁主要是一项内部行政行为， 主要是行政机关解决相对人 之间纠纷的方式， 其无司法最终制度与之匹套， 也未赋予当事 人在司法途径与行政途径之间进行选择的权利， 更多地属于行 政司法的范畴， 不适合作为行政救济的主要途径。
（ ２） 特别救济。特别救济主要是用来限制政府职责和权力 的。申请人以王室的名义起诉， 王室将自己的特权借给臣民使 用， 旨在彼此合作， 保护一个良好而合法的政府。主要救济手段 有： 人身保护令、调查令、禁令， 由于篇幅限制不再多述。
２、法 国 议会救济。监督方式包括： （ １） 财政监督， 通过预算案的形 式。（ ２） 通过不信任票， 迫使政府辞职。（ ３） 议会对部长和总理就 行政问题提问， 由政府答复。（ ４） 组织调查委员会， 就某一事件 进行调查。 行 政 途 径 救 济 。当 事 人 对 于 违 法 和 不 当 的 行 政 行 为 向 行 政 机关请示矫正的一种救济手段， 是行政监督的一种方式。 调 解 专 员 救 济 。法 国 的 调 解 专 员 是 一 个 不 具 有 独 立 地 位 的 的行政机关， 它的决定不具有执行力量。 诉讼救济。设有专门的行政法院处理行政案件。主要是： （ １） 越权上诉。（ ２） 完全管辖上诉。行政法院相当于我国人民法 院行政审判庭， 与政府复议机构的合二为一的产物， 由国参院 演变而来。由总理充任名义上的最高行政法院院长， 所有行政 法官均具有政府公务员身份， 它在依司法程序处理行政案件的 同时， 继续承担向政府首长和部门提供法律咨询的职能。
二 、我 国 现 行 行 政 救 济 制 度 存 在 问 题 略 析 ［ ５］
（ 一） 行政救济制度的机制问题 各种救济制度比重失调， 表现在： （ １） 受案范围过窄。主要 是行政诉讼仅受案范围即将大部分行政行为排斥在诉讼门外。 （ ２） 原告资格的限制使许多受害相对人无法进行救济。⑶严格 的时效制度（ 复议时效２个月， 诉讼时效３个月） 。 整个机制之间独门独户， 缺乏协调机制。复议诉讼、信访之 间未协调好， 以致于部门之间相互踢皮球， 推诿责任， 相对人疲
〔关键词〕行政救济制度； 中外； 问题