自来水公司改制的可行性分析

自来水公司改制的可行性分析

西部水务以BOT方式投资GEIP两年来，项目建设和运行的情况并非尽如人意。导致项目“叫好不叫座”这种状的原因比较复杂，但主要有两个方面的原因，一是市场不够成熟，二是GEIP 设计有缺陷。市场不够成熟是暂时的，会随着时间的推移走向成熟。但项目设计的缺陷则是GEIP 的硬伤，将会随着时间的推移给项目的实施带来难以想象的危害。

项目设计的缺陷表面上是当地自来水公司的介入，实质上是当地自来水公司的改制。

一、县级自来水公司改制操作其实相对比较简单

一谈到自来水公司改制，我们常常习惯性地以为难度很大，其实相对比较简单。为了探索当地自来水公司改制的办法和途径，我们曾经查阅了国内数十个国有企业改制的典型案例，发现从理论上讲，当地自来水公司的改制操作比起任何已经改制的国有企业的改制都要简单得多。

我们的依据是：

1、人数比较少。一般县一级自来水公司员工人数多的60-70人，少的30来人，与大型国有企业动辄几千、几万甚至几十万人相比，员工人数少得太多了。

2、产业比较单一。在我们分析的案例当中，有的中央直属企业在产业方面可以说是包罗万象，几乎涉及了国民经济的所有领域，尤其是那些社会化程度比较高的大型国有企业，还设有学校、医院、托儿所、甚至疗养院等等。而当地自来水公司除了经营水务业以外，基本上没有其它的产业。

3、结构比较简单。与公司产业结构相对应，有的大型国有企业内部结构多达一、二十个层次，较少的也有近十来个层次，分支机构繁杂。但当地自来水公司基本上没有分支机构。

4、成份比较纯。一般的国有企业经过二三十年的改革之后，所有制成人分已经很复杂了。有国企控股的上市股份有限公司，有公私合营的合作经营公司，有承包或者委托经营的国有私营公司等，成份相当复杂。有的国企仅仅是资产评估就需要几年的时间。而当地自来水公司则非常简单，资产评估需要的时间很短，效率高的话10来天就可以解决问题了。

5、资产总量小。县一级自来水公司资产规模比较小，一般都是以无形资产为主，有形资产中的水厂和管网设施都经过几十年的运行，含金量已经极为有限了

因此，当地自来水公司的改革可以在较短的时间内一步到位。

二、自来水公司改制缺乏源动力

既然从理论上自来水公司改制其实比较简单，但为何其改制的步伐却这么缓慢？这个道理其实也非常简单，那就是县级自来水公司缺乏改制源动力。

1、企业内部没有改制的愿望。我们研究改制案例中的国有企业绝大多数都陷于困境，面临倒闭，员工前途未卜，已经到了不入制就没有出路和活路的地步。由于行业的垄断性特点，无论当地缺水问题如何严重，都不会影响到自来水公司的效益和员工的收入，甚至是缺水问题越重，就越显得奇货可居，自来水公司就越显得重要，地位更高，更能突出水霸的特点。自来水公司自身不存在生存和发展问题，无论是企业和还是员工都没有改制的意愿。

2、企业外部没有改制的压力。国有自来水公司的改制需要外部力量尤其是当地政府的强力推动。自来水公司是没有上级公司的具有行政单位性质的企业，其外部的压力只能来自县政府及职能部门。而县政府因为任期制导致的短期行为使其对自来水公司改制并不是特别热心。时下的政府都有一个特点，就是自己的政绩第一，当地的经济发展第二。但凡能够尽快出成果出效益的事情要大办特办，其它则尽量向后推，慢慢来。只有当供水问题已经窒息当地经济的发展，不进行自来水公司的改制，供水问题就不能解决的情况下政府才会考虑自来水公司的改制问题。

3、中央没有就自来水公司改制下达指令性计划。也许是自来水公司的改制问题不会象其它

大型国有企业那样可能危及社会的安定，也许是自来水公司的改制问题对推进中国经济市场化进程影响不大，也许是对自来水公司的改制没有作好理论和政策上的准备。

4、GEIP的实施为当地御下了改制的包袱。如果说在GEIP项目实施之前当地政府还有推进自来水公司改制的可能性的话，那么在GEIP项目实施之后这种可能性也随着消失了。当地政府推动自来水公司改制主要的动机是为了引进外来资金和技术，进一步改善居住环境和投资环境，如果不在项目启动之前进行当地自来水公司的改制，一旦招商引资项目进入建设和运营阶段之后，改制将难上加难。因为政府招商引资的目的已经达到，对于只注重眼前利益而忽视长远利益的当地政府来说，解决供水难是目的，而自来水公的改制只是解决供水难的手段，目的达到了，就没有必要再理会手段了。

5、GEIP为当地自来水公司提供了新的避难所。市场经济条件下国有自来水公司的生存空间越来越小了，但GEIP却让其有苟延残喘的机会。

三、自来水公司改制，功夫在改制之外

因自来水公司的特点，其改制与一般的国企改制有所不同，但自来水公司改制既没有明确政策和成熟理论的指导，甚至没有先例可循。

一般的国企改制，是企业产权和员工身份双重改变，经过改制后的企业，员工身份转变了，企业的资产属性也随着改变。但根据有关法律规定，水资源属于国家所有，城镇供水设施亦不能够私有化，参与改制的民企、外企和自来水公司员工都不能够购买和拥有自来水公司的股份，更不能控股。

但自来水公司改制一定要解决参与改制企业的经营权问题。参与改制民企或者外企不能够获得供水系统所有权，但必须获得改制后整个供水系统的管理和经营权。

事实上，通过BOT方式投资以后，西部水务已经获得了供水系统中水厂的经营权，但没有获得管网和终端销售的经营权。没有获得管网和终端销售经营权的原因是因为国家有关法规明文规定供水设施不能够私有化。

对水系统的服务商而言，由于企业承担了服务职能和服务风险，其价格是在政府市场监管之下的市场行为，需要有包括市场因素在内的多种因素来确定，资产价值不与水价发生必然联系。这种情况下的运营企业称为专营企业。专营企业往往不因企业自身股权的变化而改变专营关系。因此，对专营企业自身股权的竞争只是资本层次的竞争，与包括价格在内的市场监管没有直接联系，这种情况下的经营权和产权是可以分离的。资产转让的股东权益的变化，不是经营权的变化。专营模式下的产权的招标竞争，并不能保证以后经营过程的低成本。

管网投资控股的限制不妨碍管网经营权的获得。既然城市水业是服务业，水业设施只是提供服务的工具，那么对水业服务的开放，并不需要以控股管网设施为基础。管网设施的运营权可以通过租赁、委托、补贴等许多不改变产权性质的许多形式来获得，而不需要突破管网产权控股这一障碍，产权完全可以跟经营权的分离经营。而产权与经营权的分开恰恰是许多设施服务业的共同特征，如酒店服务业、物业管理服务业等等。

中国政府对城市水业的服务与经营却很早就完全开放了，没有进行限制。对投资的限制不能等同于对经营的限制，中国对经营权的开放是到位的，已经与WTO接轨。保障水业服务系统的完整性，是让公众受益与市场化效率提高的重要条件之一，是市场化改革的重要方向。我们现行的政策已经完全能够支撑企业运营管理包括管网的整个水业系统。

原自来水公司员工的安置。可以考虑返聘有工作经验和能力的员工，甚至可以全单照收，保持原来公司的基本架构，然后再逐步整改。

四、外资企业参与国有自来水公司改制的必要条件。

首先是国民待遇问题。国民待遇是指外国人同本国国民在享受权利和承担义务方面，有

同等地位，即授予外国人所享有的权利，不得低于本国国民所享有的同等权利。但我们查阅过改制的资料，外企参与国有企业改制的较少。

二是城市水业的定位。长期以来由于城市水业由事业单位或者事业单位性质的国有企业来运营，忽略了水业的服务业产业本性。而服务业的定性是施行特许经营制度的根本。正是由于对城市水业的不清晰定位，造成水业改革注重建设环节，不注重运营环节；注重引资效果，不注重监管和服务；政府注重市场开放引资，却不能认同资本合理的投资收益；注重工程环节的招标竞争，忽略服务质量的过程竞争。

其实许多国际水务集团都将自己明确定位为环境服务商或者是环境设施运营商，没有把自己定位为一个投资公司,他们的水务投资是为了获得运营权，为了拉动服务。外资公司在进入中国水业市场的初期，被政府的引资目标所左右，只能做固定回报或BOT等类型项目，这些项目类型更多的是融资行为。其服务成分，或者是运营技术的成分都是非常少，偏离了国际水务集团的主业，不能发挥专业公司的所长。西部水务需要进行战略性调整，向运营和服务方向回归。