国有企业境外投资的资产监管问题

国有企业境外投资的资产监管问题

贾国栋

我国境外国有资产流失还没有引起足够重视，据初步估算，我国目前约有半数以上的境外企业处于非盈利或亏损状态，更为严重的是，我国相关部门目前还缺乏对境外国有资产存量数据的有效把握，加之原先国有企业体制管理上的混乱，这就形成了一些境外投资行为长期游离于国资监管之外。

一、境外国有资产流失的主要表现形式

1、企业境外投资过程中，科学论证和风险分析不够，也没有相应的措施保障，导致决策失误，投资失败，最终造成国有资产流失。

2、驻外企业管理者素质及水平底下，或者对所在国政治、经济方面的环境缺少应急能力或风险管理能力，导致企业经营失败，国有资产亏损、流失。

3、驻外企业经营管理人员违法、违规经营，甚至在所在国从事违法经营活动，触犯了所在国的法律，最终导致国有资产流失。

4、驻外企业管理人员通过贪污、受贿、非法交易、以私人名义注册公司等方式，隐匿、侵占、转移、挪用、私分国有资产，恶意造成国有资产流失。

境外国有资产的流失，从根源上讲主要有两方面的原因:一是投资决策失误，致使投资项目亏损;二是境外公司治理结构及管理体制不完善。

二、境外国有资产分级监管的法律体制

我国对国有资产实行分级管理制度，即中央和地方各级国资委分别代表国家行使出资人职责，与此相适应，我国对境外国有资产监管的法规或者规范性文件主要包含三个层面，第一个层面是国务院颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》; 第二个层面是国务院国资委、财政部以及原国有资产管理局先后出台的一系列国有资产监管的部门规章或规范性文件; 第三个层面是地方各级人民政府或者国有资产监督管理机构针对地方国有资产监管的特点而制定的普遍或专门适用于境外国有资产监管的规章或规范性文件。以上三个层面文件构成了我国对境外国有资产监管的法规体系。

1、境外投资管理制度

我国对企业境外投资主管部门，主要有四个:发改委系统、商务部系统、外汇管理系统、国资委系统。

本文重点讲述国资部门对境外投资的国资管理制度。从各级国资委有关投资管理的文件来看，我国各级国有资产监督管理机构在对境外投资进行管理和控制时，通常采用以下管理制度或者措施:

○年度投资计划或投资预算的管理。

○投资项目的核准或者备案管理。

○风险评估论证制度。

○重大事项报告制度。

总结以上制度可以看出，国资部门对境外投资的管理更多侧重于投资前或者投资中的风险防控，其目的在于最大限度地防止投资决策失误导致的国有资产流失。

2、境外国有资产基础管理制度

根据《境外国有资产管理暂行办法》的规定，境外国有资产基础管理的主要内容包括产权界定、产权登记、资产统计和资产评估等，国家针对各项基础管理工作都制定有专门的文件。

3、绩效评价及考核制度

应该说，绩效评价及考核制度长期以来一直是国有资产监管部门对企业及其经营者的经营进行监管的重要手段，是建立激励与约束机制的基础，其相关内容需要进一步丰富和完善。

除上述制度外，各级国资部门在实践中还形成了风险管理制度、法律顾问和法律纠纷管理制度、投资项目

后评价制度、产权交易制度等若干管理制度，囿于篇幅，在此不一一介绍。

三、对加强境外国有资产监管的建议

加强境外国有资产的监管，防止境外国有资产的流失，是一项系统工程。笔者认为，加强境外国有资产监管的根本问题还是要解决“出资人缺位”的问题，应该把重点放在现代公司治理结构的建立和完善以及企业内部利益机制的构造上;除此之外，作为国有资产的监管者，监管部门应重点建立准确、透明的企业信息形成及传递途径，改变监管部门作为信息弱者的地位，使境外国有资产的运营处于阳光之下。为此，笔者提出以下几点不成熟的建议:

1、规范境外企业的治理模式，结合监管要求和所在国（地）法律，建立科学的公司治理结构，从体制上防止企业发生因决策失误或者恶意侵害等各种原因导致国有资产流失的情形。

具体而言，就是要通过公司章程或公司内部管理文件加强董事会或国有资产授权经营主体对投资决策权的集中控制，明确董事会的权责，实现董事会对境外投资有效控制和对经理层的有效监督; 加强公司监事会的职能，防止动机多元化的经营者行为与追求投资利润最大化的出资人目标相矛盾，避免因信息不对称导致国有出资人对企业经营活动的失控及内部人控制; 加强企业的激励和约束机制，通过绩效评价与考核，建立管理人员的收入与企业绩效相挂钩的激励机制，调动境外企业经营者的积极性。

2、加强对境外企业的财务监管，制定国有境外企业财务监管办法。

财务监管的重点是建立准确、透明的境外企业信息形成及传递途径，同时，应通过财务手段加强对企业资产及资金运营的控制。目前，我国境外企业或机构通常采用的组织形式，除了公司制外，还有代表处、办事处、分公司和事业部等多种形式，对公司制企业应采取加强公司治理和加强财务监管并重的方式，而对代表处、办事处、分公司和事业部等形式的机构，除加强内部管理外，可能最主要的监管方式是财务监管。

3、建立和完善境外国有资产流失的责任追究制度，加大惩处力度。

责任追究制度应至少涵盖两方面的情形，一是境外投资决策时，决策者违反决策程序，导致对境外投资决策的失误，致使国有资产流失; 二是驻外企业或机构在日常经营中，由于故意或者过失导致国有资产流失，对以上两种情形都应该追究责任者的法律责任，这种责任应包括民事责任、行政责任乃至刑事责任。

4、在国有资产监督管理机构内部设立专门的境外国有资产监督管理部门，专司境外国有资产的跟踪管理。我国目前境外的国有资产数量多，规模大，家底不清，管理混乱，因此，建议各级国有资产管理部门可根据具体情况以及监管的需要，设立专门的对境外国有资产进行监管的部门，对境外国有资产的经营、预算、交易、转移和处置，进行专门的跟踪管理，以尽力杜绝国有资产流失。

总之，需要在总结现有制度不足的基础上，采用创新的思维和创新的管理方式。希望更多的人来关注境外国有资产的保护问题。

（作者系本集团投资法一部副主任）