全面理解新型城镇化内涵
《国家新型城镇化规划》解读(附全文)
《国家新型城镇化规划》解读(附全文)国家新型城镇化规划是我国经济社会发展的重要战略部署，旨在推动我国城镇化进程，实现城乡发展一体化，促进经济持续健康发展。
全文共分为八个部分，下面将对其进行解读。
第一部分：背景与意义本部分阐述了国家新型城镇化规划的背景，分析了我国城镇化发展的现状和存在的问题，明确了国家新型城镇化规划的重要意义。
城镇化是我国现代化进程的重要阶段，也是推动经济发展、促进社会进步的关键举措。
然而，传统的城镇化发展模式存在诸多问题，如城市病、城乡差距等，严重制约了经济社会的可持续发展。
因此，制定国家新型城镇化规划，对于解决这些问题，推动城镇化高质量发展具有重要意义。
第二部分：总体要求本部分明确了国家新型城镇化规划的指导思想、基本原则和发展目标。
新型城镇化要以人的城镇化为核心，坚持绿色发展、创新发展、协调发展、共享发展四大原则，推动城市规模结构、空间布局、功能品质、产业支撑、生态环境、社会治理等方面的优化升级，实现城镇化与经济社会发展的相互促进。
第三部分：优化城镇化布局和形态本部分提出了国家新型城镇化规划的空间布局策略，强调要构建大中小城市和小城镇协调发展的格局。
要发挥城市群的核心引领作用，加强城市间的交通、产业、文化等领域的互联互通，促进城市功能互补和产业协同发展。
同时，要关注小城镇和乡村的发展，推进城乡一体化，实现区域发展的均衡。
第四部分：推进农业转移人口市民化本部分重点分析了农业转移人口市民化的重要性，提出了具体政策措施。
农业转移人口市民化是新型城镇化的核心任务，对于提高城乡发展水平、促进社会公平正义具有重要意义。
要通过改革户籍制度、完善住房政策、提供就业培训等手段，保障农业转移人口的合法权益，使其享受到城市发展的成果。
第五部分：提高城市质量本部分从城市规划、建设、管理等方面提出了提高城市质量的具体措施。
城市质量是新型城镇化的基础，要注重城市的可持续发展，强化城市基础设施建设，提升城市环境品质，优化城市公共服务，提高城市治理水平，营造宜居宜业的城市环境。
走中国特色新型城镇化道路
走中国特色新型城镇化道路随着城镇化的不断推进，城镇化的战略地位也越发突出。
党的十六大作出了走中国特色城镇化道路的战略决策，十七届五中全会对积极稳妥推进城镇化作出具体部署，党的十八大强调城镇化是全面建成小康社会的载体之一，是经济结构战略性调整的重点之一。
而2012年底的中央经济工作会议进一步提出，要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好，要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
一、为何要走新型城镇化道路2012年中国城镇化率超过36.2%，对于前年有1.4%的增长，可以说我国城镇化发展是高速增加。
高速增长意味着我们把其他国家几百年的历史浓缩到三十年里面。
由此各种矛盾也在爆发，也带来许多问题。
主要问题有：1.人口城镇化不彻底目前，我国的城镇常住人口中包含了大量农民工。
2012年，我国7.12亿城镇人口中包含约2.34亿在城镇居住6个月以上的农业户籍人口。
除了农民工，我国城镇间流动人口问题日益突出。
据统计局数据推算，2012年我国城镇间流动人口总量达7300万，他们大多文化水平较高，有很多是大学毕业生。
以上两个群体无法享受与本地城镇户籍居民同等的公共服务。
据统计，2012年，我国外出农民工在城镇缴纳养老、医疗保险的比例仅14.3%和16.9%。
他们长期处于一种不稳定状态，不利于社会和谐稳定，也影响了内需的充分释放。
2.资源环境约束日趋加剧在我国城镇化建设中，能源消耗偏高，环境污染严重总体恶化的趋势尚未得到根本遏制。
水污染、大气污染和固体废弃物污染严重威胁居民健康，部分区域和城市大气灰霾现象突出，许多地区主要污染物排放量超过环境容量，水资源短缺现象突出。
目前中国有2/3城市供水不足，1/6严重缺水，其中也包含如天津、北京等特大城市。
201 0年我国单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2.2倍，是发达国家的3～4倍。
2011年全国新增能源消费就高达2.3亿吨标准煤，相当于意大利或墨西哥一年的消费量。
新型城镇化基本理论分析与经验启示
关键词 ： 城镇化 ； 经验借鉴 ； 启示
中图分类号 ： Ｆ ３ ０ ６ 文献标志码 ： Ａ 文章编号 ： １ ６ ７ ４— ３ ３ ３ ４ （ ２ ０ １ ３ ） ０ ６— ０ ０ ３ １— ０ ３ 收 稿 日期 ： ２ ０ １ ３— ０ ９—１ ２
基 金项 目： 新 乡市政府决策研究招标课题 “ 新乡市新型城镇化 引领 ‘ 三化 ’ 协调科学发展研究 ” （ Ｂ １ １ ）
２ ０ １ ３年 １ ２月
第２ ７卷 第 ６期
新乡学 院学报 （ 社会科学 版）
Ｊ ｏ ｕ ｒ ｎ ａ ｌ ｏ ｆ Ｘｉ ｎ ｘ ｉ ａ ｎ ｇ Ｕ ｎ ｉ ｖ ｅ ｒ ｓ ｉ ｔ ｙ （ Ｓ ｏ ｃ ｉ ａ ｌ Ｓ ｃ ｉ ｅ ｎ ｃ ｅ Ｅ ｄ ｉ ｔ ｉ ｏ ｎ ）
３】
念至今也没有 统一 的定 义。综合人 口学 、 经 济学 、 社 会学 等 各个学科对城市化 的理解 ， 我们可 以认 为城市化就 是城市人 口增加 、 城市 规模 扩大 ， 乡村人 口向城 市流 动及 城市 文明 向 农 村扩散而引起的人们生产 、 生活方式 的转变和价值 观念变
迁的过程 。
量和水 平。新 型城镇 化就新在 围绕人 的城镇化这个 核心 ， 产 业 为基 、 就业 为本 、 产 城 互动 、 集约高效、 节 约友 好 、 和 谐智
慧、 城乡统筹 、 大 中小城镇协调发展上 。 新型城镇化与传统城镇化 的最大不 同 ， 在 于新型城镇 化 是 以人 为核 心的城镇化 ， 它把提 高人 民群众 的生 活水平作 为 根本 目的 ， 尤其是注重保护农 民利益 ， 切 实尊重农 民意愿 ， 使 广 大群 众成 为科 学推 进新 型城镇 化 的拥 护者 、 参 与者 、 推 动 者 和受益者 ； 新型城镇化是 以产业 为基 、 就业为本 的城 镇化 ， 它把就业和生计作为农 民进城 的前提 ， 通 过产业集 聚拓宽就 业创业空 间 ， 通过完善 城市 功能 拓展产 业发 展平 台 ， 提 升集 聚水平 ， 形成以产业集聚为基 、 增加 就业为本 的人 口转移 、 产
“空间的生产”内涵、逻辑体系及对中国新型城镇化实践的思考
“空间的生产”内涵、逻辑体系及对中国新型城镇化实践的思考一、概述“空间的生产”概念源自人文地理学和社会理论的研究，其核心内涵强调了空间并非自然存在或既定不变的实体，而是通过人类活动、社会关系与权力结构动态建构的过程。
这一理论框架认为，空间不仅反映着经济、政治和文化等多元力量的交织与博弈，而且也是这些力量相互作用下的产物和载体。
随着全球化进程的加速以及科技的快速发展，空间生产的模式、形态与意义都在不断演变。
对于中国新型城镇化实践而言，深入理解和应用“空间的生产”理论具有重要意义。
我国城镇化进程中涉及的土地利用变化、城市空间重构、城乡关系调整乃至区域发展格局优化等一系列问题，本质上都是空间生产过程的具体表现。
探讨“空间的生产”的逻辑体系及其与中国新型城镇化实践的内在联系，旨在揭示城镇化背后的动力机制，探寻更加科学、可持续的空间治理策略与路径，以期推动城镇化向着更高质量、更和谐的人居环境方向发展。
研究背景：中国新型城镇化的现状与挑战不平衡发展：中国城镇化发展存在明显的地域差异，东部沿海地区城镇化水平较高，而中西部地区相对滞后。
这种不平衡发展导致了资源配置的不合理，以及区域间的发展差距。
城市病：随着人口的大量涌入，城市面临着交通拥堵、环境污染、住房紧张等一系列问题，这些问题严重影响了城市居民的生活质量。
土地利用效率低下：在城镇化过程中，土地资源的利用效率不高，存在大量的土地浪费现象，这不仅造成了资源的浪费，也影响了城市的可持续发展。
社会问题：城镇化过程中，大量农村人口涌入城市，给城市的社会管理带来了巨大的压力。
同时，也出现了一些社会问题，如留守儿童、农民工权益保障等。
面对这些问题和挑战，中国提出了新型城镇化的战略，旨在通过科学规划、合理布局、提高城镇化质量等手段，实现城镇化的可持续发展。
在这一背景下，研究“空间的生产”内涵、逻辑体系及其对中国新型城镇化实践的思考具有重要的现实意义。
研究意义：探讨“空间的生产”理论在新型城镇化中的应用价值指导城市规划与设计：“空间的生产”理论强调空间的社会属性和生产性，认为空间是社会关系和经济活动的载体。
城镇化与中国城镇化基本内容
城镇化快速发展过程中存在的主要矛盾和问题
一、大量农业转移人口难以融入城市社会，市民
化进程滞后
目前农民工已成为我国产业工人的主体，受城乡 分割的户籍制度影响，被统计为城镇人口的2.34亿 农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、 养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共 服务，产城融合不紧密，产业集聚与人口集聚不同 步，城镇化滞后于工业化。城镇内部出现新的二元 矛盾，农村留守儿童、妇女和老人问题日益凸显，
四、城市管理服务水平不高，“城市病”问题日益 突出
一些城市空间无序开发、人口过度集聚，重经济 发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务，交 通拥堵问题严重，公共安全事件频发，城市污水和 垃圾处理能力不足，大气、水、土壤等环境污染加 剧，城市管理运行效率不高，公共服务供给能力不 足，城中村和城乡接合部等外来人口集聚区人居环 境较差。
五、自然历史文化遗产保护不力，城乡建设缺乏特色 一些城市景观结构与所处区域的自然地理特征不协
调，部分城市贪大求洋、照搬照抄，脱离实际建设国际 大都市，“建设性”破坏不断蔓延，城市的自然和文化个 性被破坏。一些农村地区大拆大建，照搬城市小区模式 建设新农村，简单用城市元素与风格取代传统民居和田 园风光，导致乡土特色和民俗文化流失。
• 中国城镇化道路
我国城镇化的发展趋势：
1.东部沿海地区快于中西部内陆地区，中部地区不断加速， 城市数量和等级都有较大提升。 2.以大城市为主的多元化的城镇化道路将成为我国城镇化战 略的主要选择。 3.城市群、城市圈等将成为城镇化的重要空间单元。 4.在沿海的一些发达的特大城市，开始出现了社会居住分化、 “郊区化”趋势。 5.未来城镇化不仅仅是人口的城镇化，更应是产业、人口、 土地、社会、农村五位一体的城镇化
我国发展新阶段的城镇化建设
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国际国内的认识
“21世纪影响人类社会进程的最主要的 两件大事：一是美国的新技术革命，二是中 国的城市化。”
斯蒂格利茨
国内外共识 •“只有当城市成功的时候，整个国家也才会成功。” •“城市的成功就是国家的成功”。
公共服务能力偏低
低 成
高 成
土地高成本
本
本
劳动力高成本
的的
城
城
发展基础设施和公用事业
镇 化
镇 化
健全社会保障体系
阶
阶
公共服务能力与城镇化适度
段段
4
（2）中国城镇化进入新发展阶段，粗放型发展难以持续， 进入速度与质量并重的集约型发展阶段。
低成本导致城镇化重速度，轻质量的粗放型发展
• 城乡关系方面 • 空间布局方面 • 人口迁转方面 • 基础设施和公共服务方面 • 产业发展方面 • 生产要素方面
地理学：强调的是人口、产业等等由乡村地域景观向城市地域景 观的转化和集中过程。
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城市化的定义日趋 综合化和层次化
美国学者弗里德曼（J. Friedman）： 将城市化区分为城市化Ⅰ和城市化Ⅱ。 前者包括人口和非农业活动在规模不同 的城市环境的地域集中过程，非城市景 观转化为城市景观的地域推进过程；
人均国民总收入分组
低收入国家 中等偏下收入国家 中等偏上收入国家 高收入国家
划分标准
1005美元及以下 1006-3975美元 3976-12275 12276美元及以上
2
一、新发展阶段经济能否保持健康持续增长
中国传统城市化与新型城市化的异同
中国传统城市化与新型城市化的异同从十八届三中全会及新的城市化工作会议对新型城市化进行理解，可知道从概念上讲传统城市化是以城市为核心、以增长为导向的劳动力非农化的过程，而新型城市化是指以人为本，以人口的空间流动和社会流动为主线，城乡一体化发展的过程。
中国传统城市化的核心问题是虚拟高水平的城市化和人口的空间流动和社会流动受阻，收入差距扩大。
社会不稳定因素长期存在，犯罪增加。
社会管理成本提高，现代秩序难以形成。
城市化质量低，存在城市中的农村问题，两栖状态致使入城居民对未来缺乏预期、长期低收入、缺乏保障、生活质量低、长期被边缘化，亲人长期不能相聚，伦理约束减弱，犯罪低成本。
统筹城乡发展的新型城镇化“四步走”战略第一，城市通过新型工业化扩大就业，为农村富余劳动力提供发展空间，这是统筹城乡发展的起点。
解决农村富余劳动力如何“流”的问题。
第二，通过城市的以户籍制度为核心的制度配套创新和改革，使进入城市的人口及其家属成为真正的城市居民，提升城市整体品质，积累人力资本，这是统筹城乡发展的核心内容。
解决富余劳动力如何“留”的问题。
第三，“三个集中”促进城乡生产要素有序流动，谋求社会资本、财政资金和土地的规模经济效益，这是统筹城乡高效有序发展的关键。
解决富余劳动力及各类生产要素往“哪里流”的问题。
第四，为农村地区农业现代化和农民生活提供全方位、均等化的公共服务是统筹城乡发展的立足点。
解决“不入城留乡”居民的发展问题。
产业基础是指推动现代经济发展的基本环境与社会条件，同时又是构成关注民生、提高居民生活质量的核心内容，是新型城市化的历史任务。
地方政府通过转变政府职能，构建服务型政府；城乡一体化的发展规划；以标准化全面推进公共服务一体化；推进城市新型工业化扩大就业；全面促进生产要素有序流动；建立基层民主机制；全面推进农村现代化；全面推进流动人口融入城市等路径推进统筹城乡发展。
以发达的经济基础设施、发达的社会基础设施、积累基于教育与培训的丰裕人力资本、加快户籍制度改革以构建和谐社会、构建公共住宅建设与实施（与民间协同）、城市人居环境建设、构建基于诚信的社会网络资本、逐步推进城乡公共服务均等化等方式深化中央层面改革积极推进全国新型城市化进程。
新型城镇化建设思考
题， 要让 人在城镇 中更好 地 进行 生 产生 活 ， 要 让 少年 、 中 青 年 和 老 年 等 各 类 人 群 都 能 在 城 镇 中找 到 生 存 空 间 。 传 统 的城 镇 化 在 价 值 取 向 上 是 “ 以物 为本 ” ， 片 面 注 重 追 求 城 市 规 模 扩 大 、 空 间 扩 张 ， 以 至 于 出 现 了 “ 空 城” 、 “ 鬼 个经济进 入新一轮增 长的引擎 。 城 ” 现 象 。在 “ 人 造 城 镇 ” 这 一 发 展 理 念 下 ， 传 统 城 镇 化 道 路 自从 十八大提 出建设 新 型 城 镇化 以来 ， 关 于 如何 建设 新 型城镇化 的探 讨 不 断见 诸 媒体 ， 形 成 了 不 小 的 波 澜 。 在 过 度 依 赖 资 源 投 入 ， 重 发展数量 而轻 发展 质量 和效 益 ， 已经 理论创新 与实践探 索中 ， 人们 对 新 型城镇 化 各有各 的理解 ， 难 以为继 。 ・ 其 中也涉 及到许 多关 乎全 局 的问 题 ， 如 何 正 确 理 解 新 型 城 当前 ， 一些 城 市 以“ 加 速城 镇 化 进 程” 为幌子， 大 搞 扩 镇 化 的深 刻 内 涵 ， 如何进行 体 制机制 改革 ， 如 何 提 高 城 市 的 城 、 造 城 运动 ， 粗 放式 占用大 量土 地 ， 土 地 强 征 房 屋强 拆 ， 产业支撑 等 ， 这 些 核 心 问题 的 厘 清 ， 对 于 新 型 城 镇 化 的 科 学 甚 至 造 成 了 一 些 恶 性 事 件 ， 引 发 了 一 系 列 社 会 矛 盾 和 社 会 新 西 兰 这 样 进 出 口贸 易 壁 垒 较 低 的 国 家 ， 仍 因本 土情结 、 技 而 此 时 高 等 收 入 国 家 的 零 贸 易 部 门 数 量 减 少 过 程 则 会 更 加 术 壁 垒 等 多 种 原 因而 流 失 了 大 批 的贸 易 。
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全面理解新型城镇化内涵
李小建
虽然城镇化是发达国家较早出现的现象，但不同国家的
国情各异，发展路径和表现形式也各具特色。我国总结国内
外城镇化发展的经验教训，提出了新型城镇化发展思路。这
是立足我国具体国情对城镇化路径和实现方式的创新探索。
我国城镇化自改革开放后进入快速发展期，呈现三个主
要特点：第一，政府主导的城镇化推动了城镇化快速发展，
但也带来诸如资源配置低效、土地资源浪费、地方债务负担
沉重等问题。第二，大批农村富余劳动力到城镇寻找新的就
业机会，但由于我国长期实行城乡分割的户籍制度，这些人
中的大部分并没有真正成为市民，致使土地城镇化快于人口
城镇化。第三，小城镇的发展对带动地方经济、吸纳就业、
增加当地居民收入起到一定作用，但也存在资源浪费、基础
设施薄弱、环境污染等问题。城市发展规模不大，难以提高
土地利用效率、实现规模经济，难以形成强大的经济增长中
心、辐射带动较大区域的发展。
发达国家城镇化虽然促进了经济社会变革，但其伴生的
“城市问题”却始终困扰着政府和社会。首先，交通拥堵。交通
拥堵是世界性的城市难题，不少城市通过拓道路、建高架、
修轻轨、铺地铁等技术及设施改善的方法增加容量，或是通
过限行、控制个体交通等方式实施交通管制，但大部分城市
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未能彻底有效解决这一问题。其次，环境污染。发达国家城
镇化过程中都出现过严重的环境问题。城市人口和经济活动
密集，细菌、病毒和微生物容易通过大气、水体、土壤、食
品、人类交往等途径传播滋生，危害人类健康。再次，地价
上涨过快。人口、经济活动集聚带来土地增值，但也导致地
价快速增长，由此产生严重的房地产泡沫。第四，城市贫困。
城市人口过剩和就业机会不足相伴，加上一些制度不合理，
致使贫富差距拉大。
我国的新型城镇化既包含对我们过去城镇化道路经验教
训的总结，也包含对西方城镇化过程中出现问题的思考和规
避，更包含对未来城镇化前景的新设想，是对我国城镇化模
式的新构思。新型城镇化内涵十分丰富，其中以人为本、低
碳节约、格局优化、新技术引领这四点非常重要。
以人为本。以人为本在哲学层面上是对传统城镇化的扬
弃。传统城镇化把物质财富的增加作为实现手段和追求目标。
新型城镇化以人的城镇化为核心，推进人的全面发展和社会
公平正义和谐，人是城镇化的主体。在理论层面，以人为本
是对传统城乡二元结构的突破。新型城镇化突出城乡统筹、
工农互惠，强调城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，大
中小城市和小城镇协调发展，城镇化和新农村建设协调推进，
摒弃了“城市偏向”和“忽视乡村”的发展思维。在实践层面，以
人为本是在对中国城镇化条件慎重考量的基础上，最大程度
3
实现人的城镇化、最大程度保障人权的有效途径。在人多地
少、农村人口数量庞大的特殊国情下，应有序推进农村人口
向城镇流动和农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共
服务覆盖常住人口，充分尊重农民在城乡居住上的自主选择
权，宜城则城，宜乡则乡。
低碳节约。新型城镇化将生态文明理念全面融入城镇发
展过程，构建低碳节约的生产、生活和消费方式。首先，经
济活动要节约集约，产业发展和城镇建设要节约集约利用土
地、水和能源等资源，强化资源循环利用，发展环境友好型
产业，推动环境友好型生产改造，降低污染排放。其次，发
展绿色交通，加快发展新能源、低排量交通工具，完善公共
交通体系，提高公共交通出行比例。再次，推广绿色建筑，
最大限度地提高建筑能效。最后，推崇简约适度、文明和谐
的生活方式，慢生活、简出行，培育绿色低碳的生态文化。
格局优化。新型城镇化以城镇体系和城市内部空间结构、
格局和形态优化为基础。根据资源环境承载能力，优化空间
布局，构建科学合理的城镇体系；依据城镇化发展阶段，优
化城市内部空间结构，实施组团式发展，合理定位组团功能，
增加组团内部联系，减少组团间通勤，以多中心组团为节点，
构建城市综合交通体系；顺应城市发展趋势和生态文明新要
求，通过规划引导、市场运作，培育各具特色的卫星城（镇），
疏散中心城区功能，提高城市生产和生活效率，推动城市与
4
生态环境良性融合。
技术引领。城市发展周期与经济技术周期紧密相连，城
镇化过程必然留下当时产业和技术进步的烙印。蒸汽革命及
之后的电力、化学革命，引起大量产业和人口向城市集聚，
城市数量和规模迅速增加，进入“生产型城市”的发展阶段。20
世纪后，以分工和专业化为基础的福特主义出现，实现了大
批量生产并形成快速运输网络，促进了城市扩散，带来城市
向生产和服务并重转变。之后信息技术、微电子技术广泛应
用，以弹性专业化和精益生产为特征的后福特主义出现，使
城市完成了从生产型到服务消费型的跨越。当前，物联网、
大数据、云计算、移动互联等新一代信息技术正在深刻改变
城市的生产和生活方式，产生诸多与此相适应的城市发展模
式，智慧城市即是其一。新型城镇化应当应用智慧城市理念
进行城市规划和建设，把技术和人有机结合，建立城市智慧
管理系统，提升城市建设和管理的智能化、精准化，促进城
市生产、流通、服务高效运作，促进城市健康可持续发展。
（作者为河南财经政法大学校长）