三江源生态保护建设报告实施困境与推进策略.doc

现其生态价值的难题，其探索和实践将为我国和世界其他地区建立生态保护的长效投入机制提供有益参考。

最后，三江源生态保护建设是中国参与全球环境保护、强化国际话语权的重要媒介。三江源及其所在的青藏高原是世界大江大河发育的集中地，是亚洲国家的江河之源。三江源区独特的地形，阻截了西南气流携带的大量水汽，形成了充沛的降水，对大江大河起着源头补给和初始循环的作用。同时，三江源也是最重要的世界高原生物基因库，有 9 个植被型、50 个群系、70多科、390 属、1 700 多种植物，其中包括重点保护植物 34 种； 有各类野生动物396 种，其中国家级重点保护动物69 种； 对维护亚洲生态安全和世界生物多样性具有重要意义。在生态外交日益成为国际外交重要内容的今天，中国可以通过三江源生态环境保护，以水为纽带，加强与澜沧江下游、东南亚 5 国的生态合作与经贸文化交流，进一步巩固地缘政治。同时，树立负责任大国的形象，提升在国际生态环境领域的地位和话语权。

二、三江源生态保护建设工程实施效果评估 为确保三江源生态保护建设工程实现其预定目标、发挥其重要作用，需要对工程实施情况进行动态评估，发现问题，及时反馈，以期为工程的顺利推进提供参考。截止目前，我国先后启动了两期三江源生态保护建设工程。其中，一期工程于 2005 年启动，2013 年完成。二期工程于 2014 年启动，保护面积和规划投资均扩大到一期工程的2 倍以上（ 具体见表1） ,是一期 工程的延续和深化。由于二期工程刚刚启动，本文将主要对一期工程的实施效果进行分析与评估。

三江源生态保护建设一期工程总投资 75 亿元，覆盖范围包括青海省玉树、果洛、黄南、海南 4 个藏族自治州、18 个自然保护区，总面积 15. 23 万平方公里，主要内容包括生态保护、农牧民生产生活基础设施、支撑项目三大工程和退牧还草、鼠害防治、草地保护、退耕还林、水土流失治理等 22 个子项目。2005-2013年一期工程实施期间，三江源地区累计完成封山育林 511 万亩、退牧还草 5 671 万亩、退耕还林近 10 万亩、湿地保护 160 万亩、黑土滩综合治理 523 万亩、地面及地下鼠害防治 11 781 万亩和沙漠化防治 66 万亩[1],同时配套开展了生态移民、基础设施建设、新农村建设和小城镇建设等工作，取得了较为明显的生态保护成效。主要表现在以下几个方面：

1. 水源涵养能力提升，流域供水能力加强。根据监测，一期工程的实施使得三江源地区的水资源总量增加了约 85 亿立方米，湖泊面积增加了 760 平方公里，湿地面积增加了 104 平方公里，草原生态系统水源涵养量增加了约 29 亿立方米，由 2004 年的 169 亿立方米提高到 2012 年的 198 亿立方米，长江、黄河、澜沧江的年出境水量比工程实施前的 2004 年增加了 20% 以上[2].

同时，水体质量得到有效改善，长江、黄河、澜沧江源头干流水质连续 8 年达到 II 类以上。上述数据说明，三江源生态保护建设工程使该地区水源涵养能力提升、水量增加、水质改善，对于保护地区生态环境和保障长江、黄河、澜沧江流域的水资源安全发挥了重要作用。 2. 草原退化得到初步遏制，水土保持能力提高。自 2005 年三江源生态保护建设工程实施以来，工程区域内的植被明显恢复，中等覆盖度草地面积呈现稳定态势，高覆盖度草地面积以每年 2 378 平方公里的速度增加； 黑土滩治理区的植被覆盖度由治理前的 20%提高到 80%以上，大面积沙化地区的植被覆盖度由治理前的不到 15% 提高到 38%.工程区内的草原退化趋势得到初步遏制，水土保持能力有所提高，特别是人工增雨工程对缓解荒漠化的作用尤为显着。

3. 区域生态系统改善，生物多样性逐渐恢复。2005-2012年，三江源地区森林面积增加了 150 平方公里，工程区域内草原植被覆盖度提高了 11. 6 个百分点，植物种群得到有效保护，各种野生动物种群明显增多[3].目前仅玛多县境内的藏羚羊数量就已达到 4 万只以上，比 10 年前增加了 1. 5 万只； 藏野驴达到 3万多头，增加了 0. 2 万头； 岩羊达到 0. 7 万只，增加了近 0. 5 万只。区域生态系统有所改善，生物多样性正在逐渐恢复。

4. 城乡基础设施改善，农牧民生产生活条件提升。加强基础设施建设、改善农牧民生产生活条件是三江源生态保护建设工程的重要组成部分。工程实施以来，三江源地区共完成生态移民 5. 6 万人，建立了 86 个生态移民社区，改善了 23 个小城镇的基础设施条件，增加了 5 万亩灌溉饲草料基地，投入了 3 000万元生态移民创业扶持基金，解决了 13 万人的饮水安全问题，农牧民纯收入年均增长 10%左右，吃水难、行路难、用电难、上学难、就医难等民生问题都得到明显改善。

5. 生态环保意识提高，生态文明理念增强。三江源生态保 护工程实施以来，通过广泛的宣传、教育、培训和各种生态工程的建设实践，当地干部群众对加强三江源地区生态环境保护的认识有了明显提高，参与生态环境保护建设的自觉性和积极性明显增强，传统过度放牧的“掠夺性”生产方式也发生很大改变。

三、存在的问题及其原因探析 尽管三江源地区的生态保护和建设工程已经初见成效，工程区内的生态环境也得到较为明显的改善，但仍然存在着许多问题：

1. 生态环境恶化趋势并未得到根本性遏制。一期工程实施以后，虽然工程区内的生态环境有所改善，但据监测，整个三江源地区的草地仍在以每年近 8 万亩的速度退化和沙化，水土流失情况和荒漠化趋势依然严峻。究其原因，一是生态恢复的艰巨性与资金投入的有限性矛盾使然。三江源地区的生态环境非常脆弱，历史欠账过多，生态恢复、保护与建设的成本高、任务重、难度大，需要长期、持续和稳定的资金投入。目前，尽管国家已经陆续投入大量资金，但总体上依然存在较大缺口，环境治理的速度跟不上生态退化的速度[4].二是生态建设的长期性与工程项目的短期性矛盾使然。生态环境的保护、恢复与建设是一个长期的、复杂的过程，但目前三江源地区的生态环境保护主要是以阶段性、项目式的工程建设为主，缺乏可持续的长效机制。

如国家从 1998 年开始实施的退耕还林、退牧还草等政策纷纷到期，根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（ 国发[2007]25 号） ,还草补助期限仅为 2 年，而三江源地区的牧草生长周期很长，恢复原生草原植被大约需要 15 年甚至更长的时 间。三是生态保护的整体性与具体建设的局部性矛盾使然。区域生态系统的保护建设要求整体性和协同性，但 2005 年启动的三江源生态保护与建设一期工程覆盖面积只占三江源地区的 40%,尚有60% 的地区未能开展协同建设。二期工程虽然涵盖了整个三江源地区，但生态保护建设资金多头管理、分散使用、政出多门现象比较普遍，生态保护建设尚未形成合力，给区域生态系统的整体保护、整体建设带来难度。四是特殊地理环境和全球气候变化的影响使然。如生态保护建设工程实施以来，工程区内的植被覆盖度明显提高，但由于高寒地区特殊的自然环境，那些对于水土保持更具意义的植被根系层却恢复缓慢[5]; 又如全球气候变暖使三江源地区的冰川融水增多、区域水量增加，但随着冰川消融速度加快、雪线持续退缩，从长远看，冰川对河流的补给可能经历先增后减的倒 U 型变化，使三江源地区未来的持续供水能力堪忧。

2. 生态移民“留不住、难致富”的难题亟待解决。三江源生态保护工程实施以来，先后有 5 万多牧民实施了退牧搬迁，但其中相当一部分人面临着“留不住、难致富”的困境。其原因主要在于： 一是生活补助低。围栏禁牧、退牧还草等措施的实施，使众多迁移牧民失去了放牧、养殖等基本生活来源，且很多日常生活必需品，如牛羊肉、牛奶、酥油等，由自给自足变为对外购买，生活成本大幅提高。而三江源生态保护建设一期工程对每户牧民仅给予每亩 5. 5 斤饲料粮、折合现金约 2. 5 元的补助，整体搬迁牧民每户每年补贴 8 000 元、连续发放 10 年，补贴标准明显偏低，不足以弥补其发展成本和生活成本的损失。二是就业能力弱。三江源地区的生态移民大部分以畜牧业为生，文化素质低，劳动技能差，很多藏民讲不好汉语，很难找到正规 稳定的工作和持续的经济收入来源[6 -7].三是接续产业发展难。三江源地区海拔高、气候恶劣、地处偏远、交通不便，生产建设和产业发展的成本高，受生态保护的限制大，当地市场消费能力不足且又远离主要市场，接续产业和替代产业发展困难，移民就业渠道十分狭窄。很多牧民特别是老一代牧民在搬迁后找不到工作，只好靠国家发放的退牧还草补助勉强维持生计，部分生态移民的生活水平出现较为明显的下降。而且一旦退牧还草政策结束后，这些移民的长远生计将会面临更大困难。如果不能很好解决这个问题，未来这些移民可能存在回流的危险。

3. 生态补偿机制尚需进一步完善。三江源地区生态保护所需资金巨大，必需建立完善的、多元化的生态补偿机制，才能从根本上形成三江源生态保护建设的长效投入机制，对三江源的生态环境进行可持续的保护和建设，真正维护好其生态安全。

从目前来看，三江源地区的生态补偿机制仍然存在许多问题。

一是补偿主体单一。作为中国最重要的生态安全屏障和水源涵养区之一，三江源地区的生态效益惠及范围广、涉及主体多，但目前其生态补偿资金主要来自于国家，体现其巨大生态价值的流域间、区域间、上下游之间的生态补偿机制尚未建立。二是补偿标准相对较低。2005-2013 年，国家为三江源生态保护和建设工程累计投资 75 亿多元。但实际上，为保证长江、黄河的水质和流量，三江源地区每年仅禁伐和休牧就要损失数十亿元，生态补偿与三江源地区放弃发展的成本相差很大[8].三是缺乏持续稳定的利益补偿机制。退牧还草、退耕还林补偿等政策都是为了通过对生态移民进行经济补偿而进一步促进生态环境保护，但目前