政府会计改革：难点、突破与思路
政府会计制度下事业单位改革财务并账的要点分析
政府会计制度下事业单位改革财务并账的要点分析作者：卜晓艳来源：《管理观察》2020年第27期摘要：伴随我国地方事业单位机构改革全面实施的同时，政府会计制度于2017年正式颁布并于2019年全面实施，两项改革都要落实到位，这对事业单位的财务人员提出了挑战。
本文将从实务角度对政府会计制度下事业单位改革财务并账的工作要点进行探析，供财务实务工作者作为参考。
关键词：会计制度;财务合并;事业单位;财务管理中图分类号：F812 文献标识码：A1 背景地方事业单位机构改革在全国范围内自上而下的统一部署。
2018 年 2 月 28日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，截至 2018年年底，我国 31 个省、市、自治区的机构改革方案全部获批并对外公布，地方机构改革进入落地实施阶段。
党中央要求各单位按照深化地方机构改革的决策部署切实做到思想和行动的统一，不折不扣地落实和有序推进地方事业单位机构改革各项工作任务。
与此同时，财政部于 2017 年 10 月 24 日发布了《政府会计制度—行政事业单位会计科目和报表》（以下简称为新制度），并要求全国各级各类行政事业单位于 2019 年 1 月 1 日起施行。
新旧制度差别很大，事业单位如何顺利完成新旧制度的衔接，实现新制度的软着陆成为各事业单位财务会计核算的难题。
面对以上两项重大改革，财务人员应如何应对，以保证事业单位机构改革的彻底完成，并保证改革后事业单位平稳运行，经得起日后各类审计核查，本文从实务的角度出发就政府会计制度下，事业单位改革财务并账的要点进行分析，并提出相应的解决办法。
2 合理设计合并方案地方事业单位机构改革和政府会计制度改革，两项改革交织到一起，无疑增加了工作难度，合并方案是顶层设计，要想合理地设计合并方案：一是要建立大局观，从整体看合并工作，从全局出发考虑问题。
不管是前期的财务清算还是改革中的账务处理，不仅涉及大量数据统计、核对及报表生成等工作，更要考虑新制度下不同于以往账务处理方式引致的新旧衔接问题，这就需要有全局的框架构建，明确的工作计划和有效的工作方法才能避免重复及无效的工作，从而减轻财务人员工作量，提高财务工作效率，才能带领财务人员有序开展工作，巧妙合理的方案设计可达到事半功倍的效果，保证单位机构改革任务按时完成：二是改革方案的设计者应及时熟悉相关文件，了解机构改革政策，明确单位改革方向，清楚财务部门在改革中所承担的工作任务，把握住地方事业单位机构改革这个大局，形成改革整体框架，明确财务合并是事业单位改革的首要环节，而政府会计制度改革改的是财务核算方式方法，涉及账务合并这一步骤，这样抓住主线后，方案设计条理清楚，步骤清晰;三是把步骤理清后，每个步骤要找节点，厘清细节，严密紧凑，巧妙合理地设计合并方案。
政府会计改革中的几个基础问题
政 府 会 计改 革的几 个基 础问题
政 府 会 计 改 革近 期 成 为学界 的研 究 热 点 ， 前 目 的研 究 方向更 多是 停 留在 具体 的操 作 层 面． 很 少 而 建筑 皆是 用纳税 人 的钱 建的， 公 设施 的先 期投 办
入 很 大，如果 采 用收 付实 现制 核 算，支出后 则不
者 （ 府） 政 的两 权 分离 —— 供 应者 授 权 ”给 使 用者 使 用限 定 的 西兰 和瑞士，在 政府 会 计 各 改 革上 一直 走 在前 面。以瑞士为例， 资 源 —— 供 应 者 和使 用者 形 成 委 托 代 理 关系 ——使 用者 要承 担 在政府 会 计 改革虽 然起 步较 晓 但十 分值 得 学习。瑞 士地方政 府
陈祥 有
决 定因素。政 府 支出是 各 界 广 为关 注 的． 目前我 国的 行 政管 理 支出达到 了令 人 乍舌 的地 步．也是 社 会 公
众 广为讨论 的焦 点。目 前， 国的行 政 管理 支 出达 到 我
了财 政支出的 １ 这 个 比例已经是 世界 各 国都 无 法 ９ ％．
望其项 背的． 例如发 达国家美国行政 管理 支出只 占财 政支出的 ９ 而 法国和日本 仅有 ６ 和 ４ ％， ％ ％。
二、 加快 从 收付 实现制 到权 责发生 制的改 革
现 今 我 国政府 支出执 行 的仍 是 收付 实 现 制．而世 界 上 ６ ％ 被 作为决 策 依 据 。据 联 邦 政 府会 计专 家 介 组 推 行 权 责 发生 制 Ｏ
以上的国家都 已经 实施 了权责 发 生制．各国的实践 已证 明．权责 发 政 府会 计 改革 ， 最重 要的一 点是， 让 行政 管理 部 门相信 ， 对 要 这 生制要优 于 收付 实现 制 ， 而且权 责 发生制 也是 对 政府 进 行考 核 的 于安排 联 邦政 府预 算支 出是必 不可 少的 。 基 础 。收付 实现 制很 难 对 政 府的行 为和收支 进 行 对应 ， 以难 以 所 综上 所述 ． 政府 会 计 改革会 涉及 到许 多方面， 别是 政府 会 特 控 制政府 合 理利 用资 源， 权 责发 生制最 大的优 点是 促 使 政府 节 计 改 革中会 不 可避 免 地 触 及 到一些 地方 和部门的既 得利 益 将 受 而
行政事业单位会计改革的探讨
，
算不明 都不计提折 旧 ，这使得
原值 反映在资产 负债 表
上是按照单式预算来组织会计核算的。 ２ 没有 反映出“ 有中国特色 ” 具 的预 算
状 况
一
、
现阶段我 曩行政● 业簟位会计存
在 的问■ （ ） 一 现行行政 事业单位 会计制度提供 的信息不能满足各方面的需 求
续耗用的行 政用物 资材料 。 对于数量不大 ” 的办公用 品。 买随用 的． 随 则按购入 数直接 列为支出 。这导致行 政单 位大量存货 在 尚
责发生制为基础。资产 和负债的确认范 围 可以包括现金和财务 资源 、流动 负债和 长 五项。 明晰 性原则 出 从 期负债。例如 国债还 本付 息费用按权责 发 噌添 “ 结余 ” 这一 项会计 生制原则分期确认 ，担保 贷款的担保 责任 清晰地反 映单 位财务状 和借出债务确 已发生 损失的 ．按权 责发生
范财 政风险的 目的。 对于收入 ． 以借鉴国 可 际上的一般做法 ，采 用接近收付实现 制的 做法． 只对一部分有政 府政策承诺 的、 计 可 量的补贴采用权责 发生制。 （ ） 二 构建一个 与我国复式预算相 适应 的预算会计体 系
我 国现 行复式 预算 的进 一步 改革 ， 要
维普资讯
【 摘要 】 笔者认 为 ， 现行 的行政 事 业单
位会计核 算体 系不能全 面、 实、 真 准确地反
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映市场经济条件下行政 事业单位发 生的资
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不断深入， 社会主义市场经济体 制的发展 和
政府会计制度中预算会计新旧衔接及新会计制度难点解析
政府会计制度中预算会计新旧衔接及新会计制度难点解析作者：周艳昆来源：《经营者》 2020年第6期周艳昆根据财会〔2018〕3号《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》与《行政单位会计制度》有关衔接问题的处理规定，对于新会计制度，要求于2019年1月1日开始执行。
为了确保新旧会计制度顺利过渡，对于衔接问题，此文件作了一系列的衔接规定。
当然，实际操作中，对于衔接问题存在预算会计科目的新旧衔接原理不甚理解，很是烧脑，那么我们怎么才能正确归集预算资金相对应的预算结余与资金结存，以及在双功能科目下，什么时候做预算会计科目呢？这是财务人员当前必须解决的问题。
虽然经过一年的运作，但还有些事业单位或多或少存在这样那样的问题。
本文就预算会计中新旧衔接问题的理解与分析进行探讨。
一、预算会计新旧衔接思路（一）准备工作学习各项规定制度，学习财会2018年3号文衔接制度。
如涉及基建账的，应当将基建账套相关数据并入2018年12月31日大账中的相关科目余额。
按照财会2018年21号文件要求，分析梳理各项目结余资金的构成和性质，按规定确定新账中各项预算结余科目及资金结存科目的金额，夯实部门决算的核算基础。
掌握财政部印发的政府会计准则制度解释1、2号的通知，把在实际工作中的难点和疑惑按财政要求规范处理。
（二）掌握双功能会计模式记账规则单位会计核算应当具备财务会计与预算会计双重功能，实现财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，全面、清晰反映单位财务信息和预算执行信息。
单位财务会计核算实行权责发生制，单位预算会计核算实行收付实现制，国务院另有规定的，依照其规定。
单位对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在采用财务会计制度核算的同时应进行预算会计核算；对于其他业务，仅需进行财务会计核算。
预算会计的核算范围指单位应按照部门综合预算管理的要求，对纳入部门预算管理的全部收支业务进行预算会计核算。
未纳入年初批复的预算，但纳入决算报表编制范围的非财政拨款收支，应当进行预算会计核算。
政府会计改革趋势及路径研究
政府会计改革趋势及路径研究作者：艾东来源：《财会通讯》2011年第12期政府会计是政府财务信息供给的重要工具。
政府会计的主要目的是要保证在财政预算的透明、公平和公正的执行，有效地反映财政资金使用是否具有效率性和效益性，考察政府部门预算的合理性及其执行情况，同时，考察政府采购的成本是否具有公允性，政府会计信息是对政府工作的评价和判断的支撑之一。
在评估政府绩效的时候，通过绩效评估的形式可以更为明确地确定政府各个部门的绩效信息，再有效地设计人们所需要的报表格式和数据。
自我国建立与社会主义市场经济相互适应的公共财政体制大改革的背景条件下，国库集中支付、部门预算、“收支两条线”和政府采购等财政管理体制中的积极改革措施能够得到有效地执行。
这些制度的实施促使我国的预算会计和政府会计得到有效的改革。
在这一背景条件下，国内许多学者从不同理论角度探讨了政府会计改革的一些相关问题，而基于绩效导向的视角研究政府会计改革问题具有重大的理论和现实意义。
一、政府会计报告框架与绩效评价（一）政府资产负债报告与偿债能力分析政府偿债能力的分析与企业一样，其偿债能力也是受政府财政状况决定的。
如果政府在其存续期间仅仅只是与报告当期相关的财务收支情况的话，这样的报告既不能提供该政府部门当期的收支规模给全国人民代表大会和政府进行决策，同样也不利于公众了解我国的财务状况，信息不公开更给政府和投资者的未来投资决策带来了较大的风险，不利于当地经济的长远发展。
因此，要全面真实地反映政府资金使用的情况，就要把有关政府所控制的全部财务资产和资金在现代财务报告中予以列示，相应的，由政府部门承担的负债和经济义务的信息则应在会计报告的负债部门予以披露。
据此，设计反映政府整体财务状况的“资产负债表”需要从资产和负债两个角度予以构建。
在政府财务报告的实践中，往往政府资金情况的相关信息主要由地方政府掌控，这些经济资源一般由两种形态构成：一种是通过政府财务收支活动形成的实物资产，包括固定资产、公共设施、长期投资、社会公共投资等；另一种是政府拥有的可以变现的自然资源、自然矿藏和遗留下来的历史遗产等。
浅谈政府综合财务报告编制难点及建议
浅谈政府综合财务报告编制难点及建议作者：肖佳来源：《行政事业资产与财务》2019年第20期摘要：经济和信息技术的迅速发展，客觀要求政府在会计领域进行全面改革，因此，建立以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度势在必行。
经过几年的政府综合财务报告试点，试编工作已取得一定成效，本文将对目前试编政府综合财务报告过程中反映的问题进行分析，并提出改进的建议，希望能为我国政府综合财务制度改革的顺利推进提供一些参考。
关键词：政府综合财务报告;权责发生制;困难;建议国家明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，这项制度的构建与国家治理能力的提升息息相关。
为适应改革的需要，我国自2011年开始在全国范围内逐步展开政府综合财务报告的试编工作，历经几年，试编工作取得了初步成效，尤其是随着政府会计准则、新政府会计制度以及一系列新的会计法规的出台，权责发生制政府综合财务报告体系的建立取得了阶段性、实质性进展。
但是，由于传统收付实现制思维根深蒂固，同时一些历史遗留问题在短期内无法得到妥善解决，在政府综合财务报告的编制过程中存在着很多困难，改革之路任重而道远。
一、编制政府综合财务报告的重要意义目前，我国实行的是以收付实现制为基础的预算会计，仅能够反映政府预算收支情况，无法完整反映政府拥有的资源、承担的负债，以及运行的成本和费用，这种以货币资金的流动为基础对政府经济事项简单记录的方法已不能适应国家治理能力现代化的要求，亟须建立一个更加科学有效的政府财务报告体系，能够更加全面、真实的反映政府的资产负债状况、运行情况，以及财政中长期可持续发展状况。
为适应改革的需要，以权责发生制为基础的政府综合财务报告应运而生。
权责发生制政府综合财务报告主要包括政府综合财务报表、政府财政经济分析和政府财政财务管理情况。
首先，政府综合财务报告从根本上突破了传统财政决算报告仅反映当年财政收支的框架，能够真实、完整地反映政府所拥有的资产和承担的负债，即真实的财务“家底”，使政府能够准确地掌握资产负债情况，并对其加以管理。
事业单位财务管理的重点难点及其对策
事业单位财务管理的重点难点及其对策发表时间：2020-08-24T16:28:45.363Z 来源：《基层建设》2020年第9期作者：李保存[导读] 摘要：随着国家改革政策深入事业单位以及对财政方面提出的改革措施，事业单位财政工作者的工作难度系数直线飙升，工作者也面临这巨大的工作压力。
河北省食品质量安全技术监测中心河北石家庄 050021摘要：随着国家改革政策深入事业单位以及对财政方面提出的改革措施，事业单位财政工作者的工作难度系数直线飙升，工作者也面临这巨大的工作压力。
必须抓紧时间找到事业单位财务工作人员在工作中的重点、难点，并且积极探索解决问题的思路及最终的解决对策，是尤为重要的一个步骤。
本文正是通过对财务工作中的重点，难点加以分析，从而提出解决问题的思路与对策。
关键词：事业单位财政工作、现存重难点问题、解决策略以及思路一、事业单位财务工作人员在工作中的重点、难点1.1定位所存问题及影响就我国目前的事业单位来看，所存在的最大问题就是有关事业单位的定位。
主要体现在四点内容，定位不清，方向不明确，改革力度不足，政策与事业单位的现行机制不符。
事业单位，尤其是地质勘探类的事业单位，必须明确是公益性质的还是向企业的方向发现为目的事业单位，这与事业单位的规模相关，倘若，一个事业单位在事业单位的性质上摇摆不定，将会影响事业单位的发展，与战略策划，甚至影响事业单位有关人员的调度问题。
如果事业单位确定自身的性质属于公益性质的话，并且公司内的人员也足以保证公司的正常运作，那么就可以对之前因为安置职工所花销的额外开支都可以在公司性质确定之后撤销，除了公司主业之外的副业就可以逐步撤资，将心思放置在主业的发展之上，这样也保证了，在同一单位任职的人员不会再因为企业与事业单位之间产生冲突，而且在职职工也不用在担心退休后的薪资待遇。
对于事业单位的定位来说，定位不明确，将会导致事业单位在财政预算体系中没有办法对其进行恰当的预算。
我国政府会计存在的问题与改革方向
会 计 准 则 、 府 会 计 确 认 基 础 及 政 府 会 计 报 告 几 部 政 分。这 里对 我 国政府 会计 存 在 问题 的探 析也 是 从这
几个 方面 展开 。 ２． 我 国 政 府 会 计 目 标 存 在 的 问 题 １ 目前 。 国 的 预 算 会 计 规 范 没 有 专 门 就 会 计 目 我 标问题 做 出阐述 ， 是 １ ９ 但 ９ ８年 颁 布 的 ＜ 政 总 预 算 财 会 计 制 度 ＞ 第 十 二 条 规 定 ， 财 政 总 预 算 会 计 信 息 中 “
政单 位会 计制 度） 十 二 条 规 定 ， 会 计 信 息应 当 符 第 “ 合 国家 宏观 经济 管 理 的 要 求 ， 应 预 算 管 理 和有 பைடு நூலகம் 适 方面 了解行 政单 位 财 务 状 况 及 收 支 结 果 的 需 要 ， 有
利 于 单 位 加 强 内部 财 务 管 理 ” 可 见 ， 国 现 行 政 府 。 我
现 行 政 府 会 计 不 能 全 面 完 整 的 反 映 政 府 的 受 托 责 任 ， 法 客 观 真 实 的 反 映 政 府 的 财 务 活 动 和 绩 效 无
状况 ， 供 的会计 信 息也 不 能 充 分 满 足 政 府部 门及 提 政 府 信 息 使 用 者 的 需 求 。 加 入 Ｗ ＴＯ 后 的 中 国 面 临 着同其 他 国家 的激 烈竞 争 ， 果 不 尽 快 解 决 政 府会 如
会 计 改 革 的 一 些 思 路 和 建议 。
关 键 词 ： 府 会 计 ； 府 会 计 目标 ； 府 会 计 准 则 ； 府 会 计 报 告 政 政 政 政
中图分 类号 ：２ ３ Ｆ ３
文 献标 识码 ： Ａ
文 章 编 号 ：０ ７ ６ ２ （ ０ ６ ２ — ０ ２ — ０ １０— ９ １２ ０ ）１ ０９ ２ 政 府 会 计 在 很 多 方 面 有 其 自 身 的 特 征 ： 府 会 计 的 政
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第二部分主题发言
２３
政府会计改革：难点、突破与思路
厦门大学副校长、教授李建发
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２００３年３月财政部对会计准则委员会进行改组，增设政府及非营利组织会计委员会，并提出
用三年左右的时间，建立一套完整的政府会计准则体系，力争于２００７年实施。
“十一五＂规划纲要
第三十二章第一节完善财政体制
加快公共财政体系建设，推进政府会计改革。
◆公共财政体系建设的需要
◆政府职能转换与公共管理实践的需要
◆我国会计改革协调与发展的需要
◆国际化趋势与融入国际社会的需要
◆促进我国经济社会健康、协调、持续的需要
改革难点
１．法律障碍
——《预算法》、《审计法》、《国务院信息公开条例》的障碍
２．体制障碍
——财政体制、预算体制、会计管理体制
３．机制障碍
——公共治理：决策、执行、监督分开？社会参与？
４．思想障碍
——政府会计：预算管理服务或公共服务？
——会计改革：既得利益的取与舍？
５．技术方法障碍
——非营利性导致会计技术方法难以突破。
６．人员素质障碍
——研究人员少，研究视野过窄，难以形成有促动作用、有助于政府决策的成果。
——实务人员总体素质相对低。
改革思路
总体思路
按照“总体规划，先易后难，重点突破，逐步推进”的原则，重点研究解决界定政府单位范
围、构建政府会计准则和制度体系、制定政府年度财务报告制度以及政府会计改革的相关配套措
施问题。
关键环节
◆立：在《预算法》、《审计法》中确立政府会计与财务报告的地位、作用。
◆树：即确立科学的政府财务报告目标，既为宏观管理服务，又为公共管理服务；既为内部
管理提供信息，又接受人大、社会公众监督；既不逐利，又要讲成本效益。
◆改：改革现行的财政体制、预算体制、会计管理体制，完善公共（财务）治理机制．
政府会计目标
◆基本目标：检查、防范舞弊和贪污，保护公共财政资金的安全；
◆中级目标：促进健全的财务管理（包括收税和其他收支、举债和还债等活动）；
◆最高目标：帮助政府履行公共受托责任。
明确目标后，才能确定建立怎么样的政府会计体系，采用怎么样的会计模式和技术方法，如
何进行规范等问题。
改革基本步骤
◆政府会计改革：先预算后财务成本，先单位后政府，先地方后中央，先财务后实物，先有
形后无形。
◆财务报告：先内后外，循序渐进，稳步推进；先基金层面，再单位层面、部门层面，再政
府层面逐渐推进。
◆理论先行与理论指导，必须拓宽理论研究视野，不能再就会计论会计。
正确处理好预算与会计、财政与财务的关系。
关于政府会计概念框架问题
一、是什么会计概念框架？
・由一系列说明财务会计并为财务会计所应用的基本概念组成的理论体系，是评价现有的会
计准则、指导和发展未来会计准则的理论依据。
二、会计概念框架有什么作用？
・ＦＡＳＢ：
——为制定和评估会计准则提供指南，保证一贯性和系统性；
——在缺乏权威性文件的情况下，为分析新的或正在出现的财务会计和报告问题提供参考
第二部分主题发言
２５
依据；
——在编制财务信息时，为会计人员进行职业判断提供理论依据；
——促进会计准则的一贯性与会计实务的合理性，提高报表的可比性，促进使用者对财务报
表的了解并增强使用者的信心。
・ＩＡＳ：七方面的作用
・财务会计概念框架的作用：
——指导制定高质量会计准则。
——促进会计实务发展。
——便于使用者阅读和理解会计信息。
——推动会计理论自身发展。
三、政府会计概念的内容
・ＦＡＳＢ：
・１９７６年提出“概念框架研究项目的范围与含义”的研究计划。
・至今已发布７份概念公告。
・形成相对完整、规范的财务会计概念框架体系。
・ＧＡＳＢ
・《编制财务报告的目标》、《服务努力与成就报告》、《通用报告的沟通方法》、《财务报告的
要素》
・财务报告目标及其信息质量特征
・绩效报告目标、要素、信息质量特征
・补充信息的披露
・财务报告要素
・ＦＡＳＡＢ的概念公告
・《联邦政府财务报告的目标》（１９９３）、《主体与列示》（１９９５）、《管理讨论与分析》
（１９９９）、《美国政府合并财务报告的计划目标和质量特征》（２００３）、《应计制财务报表的定义和
确认》（２００６）。
・财务报告的目标
・财务报告信息的质量特征
・成本与收益的衡量
・财务报告主体
・会计要素及其确认计量
・管理层讨论与分析
财务报告提出预算完整性、运营绩效、管理责任和系统与控制四个目标。
在财务报告的基础上提出运营绩效报告的概念。
・ＰＳＣ：
・没有专门发布概念公告，但ＩＰＳＡＳｓ＃１《财务报表的列报》及附录中，分别就相关的政府会
计概念以及财务报告的质量特征等进行了表述。
四、我国研究政府会计概念框架的必要性
・政府会计尚未形成完整的理论体系，有必要通过政府会计概念框架的研究来建立一套能够
指导预算会计改革、政府会计建设的以基本会计概念为主的理论体系。
・预算会计的许多概念明显滞后于政府经济活动环境、公共治理改革、公共管理实践与政府
会计实务发展的需要。
・经济全球化、国际政府间的合作，迫切需要我国政府会计建设借鉴国际的管理和通常
做法。
・政府会计建设既要借鉴企业会计改革的成功经验，更应当吸取企业会计改革的教训。
六、如何建立政府会计概念框架
・建立政府会计概念框架？
・基本原则取代概念框架？
七、政府会计概念框架体系
五层次
・政府会计目标和财务报告目标
・政府会计基础
・政府会计信息的质量特征
・政府会计信息的限制因素、会计基本假设和基本原则
・政府财务报告及其会计报表要素
三层次
・会计目标、会计基本假设、会计对象。
・会计要素、会计信息质量特征。
・会计要素的确认、计量、记录与报告。
八、政府会计概念框架应考虑的问题
・准确定位、强化功能
・借鉴经验、吸取教训
・突出特色、力求科学
・改革创新、求真务实
・适当超前、持续完整
敬请批评指正！
谢谢！
政府会计改革：难点、突破与思路
作者：李建发
作者单位：厦门大学
本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Conference_7227144.aspx