我国地方政府绩效评估中的公民参与问题研究

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1. 导论 1．1 问题的提出 政府的绩效评估是对政府一段时间内行政管理进行评价的一种表现形式，通过数据来体现政府工作，是政府工作报告的一部分，随着我们国家行政管理体制改革的不断深入，政府绩效评估也在不断的完善中，根据实践和探讨证明，公民参与政府绩效评估对政府工作的公开有着一定的促进作用，对党风廉政建设有一定的推动作用，公民参与政府绩效评估这一举措，使我们创建和谐社会迈出了坚实的一步。对地方政府而言，绩效评估的主体是绩效指标，它体现的是政府工作中的投入、产出与成果，通过对这些数据的评定来对政府工作进行等级划分。尽管不同层次的政府的职责不尽相同，但是它们的统一责任是保证公民的生活和国家的利益，而公民作为政府公共服务的直接承接者，理应对政府的工作有自己的见解，因此，采纳公民的意见是对政府工作实实在在的帮助。公民参与到地方政府绩效评估中来，可以为政府未来做出决策提供现实依据，有利于对行政部门实行广泛、客观的监管，同时对增强公民的责任感、变相提高公民素质有很大的帮助。公民参与政府绩效评估，不仅是促进民主行政发展的重要手段，也是提高政府绩效评估质量的有效途径。因此，公民参与地方政府绩效评估机制的提出和实施具有深远的意义。 1．2 选题意义 早在上个世纪末期，美国和欧洲等发达国家由于经济危机，公民对政府的满意度持续走低。西方社会为了迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战，摆脱财政危机、管理危机和公众信任危机，提升政府的竞争力，相继掀起了政府改革的热潮，在公共管理融入政府管理制度章程后，企业家精神改革政府的理论也被政府管理层所接受，其重点就是绩效评估的普遍应用。绩效评估是企业中管理的一种方法，企业通过绩效评估的办法实现对员工工作成绩的审核，对于企业的发展具有实效性，欧美政府引入这一管理方法，对提高政府工作人员的服务意识与质量有着显著的作用。注重政府部门的绩效评估是政府的工作在公众面前显而易见。我国随着改革的不断探索，根据中国特色的社会主义的独特性，因地制宜的采取了绩效评估的管理方法，为构建服务型政府起到了重要的作用，这种治理理念也在新形势下的政府管理中成为重要环节。 本文将新公共管理理论、新公共服务理论引入到政府绩效评估中。新公 2

共管理与新公共服务理论均要求公共管理主体由单一转向多元。这将会使政府不再是公共管理的唯一主体，政府的管理理念、体制及运作均会发生相应的改变，政府将会更加注重与公众间合作，尊重人民群众的意愿，以公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织及公共政策，强调政府代表公共利益，强调公众参与、强调政府信息及公共政策的公开性，实现社会正义与社会公平。它们通过充分肯定公众在政府绩效评估主体中的地位与作用，使公众的积极性和主动性得到很大提高，对传统管制的行政造成了有力的冲击。在这样的背景下，若从科学研究的选题角度看，本文所探讨的主题是一个很小的问题。但是从目前查阅的资料显示，近年来的政府绩效评估探讨，缺乏对以公民为主体的绩效评估行为的系统研究，因此，加强对具有中国特色的公民参与地方政府绩效评估的途径与制度保障的研究是有着现实的理论意义的。 与此同时，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建设与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制。近年来，我国政府提出了建设服务型政府、构建和谐社会的理念。从本质上来讲，政府是人民的政府，干部是人民的公仆，一切权力属于人民，全心全意为人民服务是对政府的基本要求。党的十七大报告在部署社会主义政治建设之时，引人注目地把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利做为一项重大任务，并要求将它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。胡锦涛主席在纪念十一届三中全会30周年大会发言中再次强调“权为民所用、情为民所系、得为民所谋”。但是如何使这些原则落到实处，如何建设服务型政府以及具体实践服务型政府的措施是亟待我们探讨的话题。作为服务对象的人民对于政府绩效有着切身的感受，如何在地方政府绩效评估的制度设计与安排中贯彻“公民参与”的原则，是各国不断探索的问题，也是我国至今未能完善解决的问题。因此，对地方政府绩效评估中的公民参与问题的研究同样是有着重要的实践意义的。

1．3 研究思路与方法 1．3．1研究思路 本文在查阅和研究相关文献的基础上，结合我国当前的具体形势与现状，确定了研究的方向与主题。对所提出的问题进行总结与评述，在综合了解了国内外相关研究进展的基础上，对地方政府绩效评估的公民参与展开研究。首先，对于本文的几个核心概念做出界定与阐释；其次，在对公民参与地方政府绩效评估的内在动因分析的基础之上阐明其必然性与必要性，与此同时分析公民参与地方政府绩效评估的制约因素，在内在动因与外部制约的 3

系统分析之后，从公民参与地方政府绩效评估的主体定位与范围界定等几个方面来探讨公民参与地方政府绩效评估的可行性，从而为之后所论述的公民参与的实现途径做出铺垫；在以上分析的基础上，进行公民参与地方政府绩效评估的实现途径的对策研究，并通过具体的案例来分析与验证；论文最后提出有待解决的问题。 1．3．2研究方法 本文作者通过三种常用的论文研究手法，对文献所表述的思想及自己的思想进行了高度整合，对我国地方政府绩效评估中公民参与问题进行了深刻的探讨。所应用的方法如下：  文献分析法 文献分析法又称为主体分析法，文献分析师要弄清所分析的文献主旨是什么，以便给予检索标识。从一篇文献分析出的主题数量不受限制，主要决定于该文献的情报内容和价值及所采用的标引方针。本文通过对相关资料与专著的分析与研究，对国内外学者在地方政府绩效评估的公民参与问题的观点上进行归纳与总结，为本文的研究奠定坚实的理论基础。  系统研究法 系统分析方法的具体步骤包括：限定问题、确定目标、调查研究收集数据、提出备选方案和评价标准、备选方案评估和提出最可行方案。本文将地方政府绩效评估的公民参与看成是一个完整的系统，将内部的动因与外部的环境与制度建设联系起来做系统的探讨。  实证研究法 这是一种会计理论研究的一般方法，它是通过观察、分析、试验，来研究观察到的现象，解释经济行为人的行为是什么，表现如何，寻找其发生的原因，并以此进行预测的分析方法。本文将力图在对社会有关现象进行详细解析的基础上，建立真实、具体的实证分析。

1．4 结构框架与内容 本文试图以新公共管理理论与新公共服务理论为视角，探讨如何更好地促进政府绩效评估中的公民参与的实现。最后总结出观点及进一步讨论，具体框架划分如下： 导论部分：首先介绍了问题的提出缘由、选题意义和论文的基本研究框架与研究方法，对国内外的相关研究做出述评。与此同时，引入新公共管理理论与新公共服务理论，为研究政府绩效评估中的公民参与问题构建理论平台，并对此论题的几个核心概念做了基本的厘定，即政府绩效、政府绩效评估、公民参与； 4

第二部分：解析地方政府绩效评估的内在动因，分主体动因的必然性和客体动因的必要性来阐述，以此来注释公民参与地方政府绩效评估的重要作用，同时通过制约因素的分析，探讨公民参与政府绩效评估的影响因素，从而为之后所论述的公民参与的实现途径做出铺垫； 第三部分：对公民参与地方政府绩效评估进行主体定位，并对其参与的广度与深度做出范围界定，以此来确定公民在参与政府绩效评估中的具体内容，确保公民参与的实效性； 第四部分：在前面论述及分析的基础之上，提出公民参与地方政府绩效评估的实现途径，重点表述了参与者的素质与能力的问题，并对公民参与政府绩效评估的客观环境作了分析，指出了政府需要有完善的制度来维护公民参与的权利，并通过案例分析进行了分析和验证； 第五部分：总结并提出有待解决的问题。

1．5 本文的创新点 本文通过公民参与地方政府绩效评估的动因及其制约因素的分析以及对于公民参与的主体定位与范围界定的探讨，引出公民参与地方政府绩效评估实现路径的研究课题，并力图在实现路径中寻求新的实践突破口。 1.现阶段我国地方政府绩效评估公民参与方式相对粗放和单一，缺乏统筹安排。虽然不少地方采用的类似“万人评议政府”等绩效评估公民参与实践，的确推进了公民参与的发展，使公民在地方政府绩效评估中发挥了重大影响，但是，这种过于笼统的评估方式是否能得到比较客观公正的结果仍是一个亟待解决的问题。政府在实施某项决议前，如果有几个方案供选择，可以召集一些公民参与到方案选择当中，公民从自己生活的环境和经验的方向考虑，会有与长期在政府工作的人员不一样的独特意见，政府工作人员可以对公民提出的意见与客观理论相结合来决定实施哪种方案，在方案的实施过程中公民要把自己的经验提出来，作为指导意见来实行，整个方案实施过程公民要全程监督，对评估前期准备、评估实施阶段和后期总结都要重点关注，这对实现绩效评估的作用有很大的帮助。 2.作者认为在信息反馈阶段以及服务满意度调查阶段应该不仅仅限于该地方政府和公民的参与，应该集结非本地政府部门和执法部门共同参与进来。因为反馈信息通常反映的是政策以及措施实施的弊端，政府工作人员有徇私的可能，政策实施不到位的想象经常出现，这源于政府工作人员不了解民生，是一种操作失误的结果，要求非地方政府参与进来可以使政府之间相互交流，让为人民服务达到最好的结果；在公众评议服务满意度阶段，要求非地方政府、执法部门和公民全部参与，因为服务满意度象征着该政府在这段时间内