杭州政府绩效评估模式(讲课版)
政府一般预算绩效评价指标体系的构建
收稿日期：2007-06-10基金项目：教育部人文社会科学基金资助项目（05JD630106）作者简介：茆英娥（1957-），女，浙江长兴人，浙江财经学院财政与公共管理学院副教授。
地方政府一般预算绩效评价指标体系的构建茆英娥（浙江财经学院财政与公共管理学院，浙江杭州310018）摘要：针对地方政府支出冲动情结浓厚而支出效益低下、缺乏合理的预算绩效评价制度的地方财政管理现状，通过对建立预算绩效评价指标体系的理论依据、地方一般预算绩效评价模型和流程的分析，在借鉴国际经验基础上，提出了我国地方一般预算绩效评价指标体系应该围绕目标、投入、过程和产出的公共品提供过程，在宏观视野下全面定位于预算目标科学性、资源投入经济性、支出效率、产出效果和社会公平目标的构建设想。
关键词：地方财政；一般预算；绩效评价；指标体系中图分类号：F812.3文献标识码：A 文章编号：1004-4892（2007）05-0031-06一、建立地方一般预算绩效评价体系的理论依据（一）公共产品理论作为公共财政的理论基石，公共产品理论具有十分丰富而深刻的内涵，其客观上为预算绩效评价工作提供了最基本的理论依据和衡量标准。
公共产品理论首先强调政府“应做正确的事情”，而“正确的事情”就是弥补市场缺陷、提供公共产品，满足社会公共需求，这是界定绩效评价对象和范围的基本尺度；其次，公共产品理论强调政府“应把事情做好”，而是否做好就必须通过对政府产出的绩效进行衡量才能得出结论。
地方一般预算支出基本是维持地方政府各部门正常运转所需的经费，其产出表现为不具实体产品的公共服务，外部收益极强而又无法具体量化，因而不存在一个“公共品市场”通过价格信号来进行资源配置。
所以从公共产品理论角度讲，财政一般预算支出是政府针对公共品“市场失灵”的纠正性措施，是公共财政的重要组成部分，其目的是通过预算工具提高整个社会的福利水平。
这就要求我们建立一套科学合理的预算绩效评价制度，通过绩效评价，来检验当前和以往政府预算的有效性，与社会需求的相吻合的程度，然后不断地调整和完善。
我国政府绩效评估的现状、问题及出路探讨
象 的需要 外 ， 更多 的是公 民借 此监督 和督 促政 府行 为 的需 要 ，
以便使政府更 好地为民服务 。
（ ） 府 内部 动 力 不 足 ， 制 不健 全 一 政 体
主要 内容的政府绩效评估 和行政 问责制度。２ ０ ， ０ ９年 十七届二 中全会 审议通过的 《 于深 化行政 管理 体制 改革 的意见 》 关 中明
４ ３
也 缺 乏 具 体 的 规 定 ， 就 导 致 了 公 民参 与 的无 序 性 和参 与 的形 这
中图分类号 ： ６ ０ ３ 文献标识码 ： Ｄ３． Ａ
文章编号 ：０ ８—８９ （０ １０ —０ ４ —０ １０ ９ ７ ２ １ ）３ ０ ３ ３
一
、
研 究缘起
二、 我国政府绩效评估存在 的问题
我国政府绩效 评估 存在 的 问题 是学 术界一 直在 讨论 的 问 题， 笔者把这些 问题分 为两大类 ： 一类 是政府本 身的 问题 ， 一 另 类是公 民的问题 。从本 质 上来讲 ， 府绩 效的 高低 ， 政 与公 民的
理 流 于形 式 。
收稿 日期 ：０ ｌ ５一Ｏ ２ １ —Ｏ ９
作者 简介 ： 陈
胜（ ９ ８ ） 男 ， １ ８一 ， 江苏南通人 ， 京航空航天大学人文学院 ２ １ 南 ０ ０级行政管 理专业硕士研究 生 ， 主要研 究行政管理理论 与实践 、 共政 公
策。
郑易 平（９ Ｏ ） 男 ， １ ６一 ， 江苏徐 州人 ， 京航空航 天大学人文学 院教授 ， 南 博士生导师 ， 主要研 究政 治学理论 。
一
我国正在 由管制型政府 向服务 型政府转变 ， 由于 历史和 国 民性的原 因 ， 国政 府官 员 的官 本位 思 想非 常严 重 ，君 贵 民 我 “ 轻” 的观念在一些官员 的思想 中根深 蒂固。政府绩效 评估对 于
农村困难家庭危房改造政策的绩效评价——以浙江杭州为例
１公共政 策 的类 型不 同 ， ． 绩效 评 价方 法也 应有 所不 同 农 村 困难 家庭 危 房改 造 救助 政 策是 一项 农 村 低保 危 房家 庭需 求 迫 切 、政 府 给 予财 政 补助 和建 设管 理 服务 的 惠 民政 策 。因 此需 要综 合评 价 公共 政策 的收益 效率 ， 以维护社 会公 共利 益 。 ２公 共政 策绩 效评价 往往 更注 重 事前 、 中评 ． 事 价， 事后 评 价是验 证性 评价 。农 村危 房改造 政 策的 救 助 对 象 具 体 ． 造 目标 明 确 ， 改 改造 效 果 可期 ， 事 前 评 价结论 显 而 易见 ：危房 救助 政 策对 农 村 困难 家庭及 时可 行 ， 如雪 中送炭 。同 时 ， 村 困难 家 有 农
对象 的实 际 、 村庄 总体 规划 、 设规 划及 对象 的意 建 愿 ． 施新建 、 建、 建 、 缮 、 换 、 实 改 扩 修 置 租用 等 方 式 ， 取财 政 补 助 、 采 质量 监 管 、 目标考 核 等 保 障措 施扎 实推进 该工 作顺 利进 行 。本 轮危房 改造 工作 进程 已过大半 ． 危房 改造有没 有实现 预期 目标 ？改 造绩效 到底 怎么样 ？ 百姓认 同度如何 ？ 要客观 老 需 分 析 与评价 ， 以促 进危 房改 造运 行机 制不 断完 善 ， 实现危 房改 造 的“ 政策 求实 、 作务 实 、 施扎 实 ， 工 措 百姓得 实” 。为 了客 观 、 公正 、 科学地 评价危 房改造 绩效 ， 笔者参 与专 项调 研组 ， 时 ２ 历 ０多 天 ， 全市 对 ９区 县 （ ）７乡 镇 （ 市 ２ 街道 ） 进行 座 谈 、 卷 、 问 走访 ，
一
、
农村困难家庭危房改造绩效评价的维度
基于结果导向的地方政府绩效评估_美国凤凰城的经验及启示
基于结果导向的地方政府绩效评估3———美国凤凰城的经验及启示陈国权 王 柳 提要: 绩效评估是西方行政管理中普遍采用的一种提高效率、改善业绩、实现责任的工具,“结果为本”是它的基本导向。
美国亚利桑那州凤凰城积极推行基于结果导向的政府绩效评估制度,为世界广泛关注。
该市注重文化先导、营造结果负责的市政价值,并采取参与式评估的管理方式,在部门自治的基础上灵活运用竞争策略取得了显著成效。
作为西方绩效评估的一个成功案例,凤凰城为我国地方政府构建结果导向的绩效评估体系提供了有益的经验。
关键词: 绩效评估 地方政府 结果导向 美国凤凰城作者陈国权,男,1961年生,浙江大学公共管理学院教授;王柳,1978年生,浙江大学公共管理学院研究生。
(杭州 310027) 绩效评估是20世纪早期政府部门引进的一种管理工具,通过评价政府的工作成果和管理效率来提高政府的治理水平、改善政府与社会的关系。
20世纪七十年代新公共管理运动的兴起使得这一管理工具在政府管理中得到重新重视和推广,并形成了以“结果为本”的基本导向。
这一重大转变是对传统官僚行政模式重程序规则不重实际结果、重投入不重产出的纠正,受到西方各国的普遍认同,并为各国所实践。
1993年,美国通过《政府绩效与结果法案》(G overnment Per 2formance and Result Act ),以立法的形式力图使结果导向的绩效评估走向制度化使其倍受瞩目。
联邦政府的这一举措是地方政府持之以恒开展绩效评估的努力所推动的结果,地方政府长期以来一直是绩效测量、项目评估以及政府生产力提高运动的领头羊。
其中,亚利桑那州的凤凰城因其卓越的政府治理创新,在1993年被德国伯泰尔茨曼基金会授予伯泰尔茨曼奖,奖励其运用创新、卓越理念促进民主社会的发展。
结果导向的政府绩效评估就是其中重要的制度安排,为城市的发展作出了贡献,由此该城市被国际市/县管理协会(International City/County Management Association ,ICMA )授予绩效评估荣誉证书。
数字赋能政务服务绩效评估研究——以杭州市萧山区“数智指数”为例
数字赋能政务服务绩效评估研究——以杭州市萧山区“数智
指数”为例
王子轩
【期刊名称】《南方论刊》
【年(卷),期】2024()1
【摘要】随着我国政府数字化政务服务能力的大幅提升,政务服务绩效评估的数字化程度却略显不足,在评价手段、评价范围和结果应用上均表现出一定局限性。
杭州市萧山区政务服务评价“数智指数”通过全景指标建构、全量数据归集和全面结果应用,促进了数字技术与政务服务绩效评估的深度融合,并进一步推动多层级评价体系的搭建和政务服务全链条的贯通,对于各地探索数字赋能标准化指标体系的实现路径具有借鉴意义。
【总页数】3页(P82-83)
【作者】王子轩
【作者单位】浙江工商大学
【正文语种】中文
【中图分类】D63
【相关文献】
1.从集成、指数、功能看数智赋能文化礼堂柯桥传媒集团参与数智礼堂建设工作的几点思考
2.数智驱动赋能未来——广西电网公司推进数字电网建设服务数字壮美广西侧记
3.数字化政务服务系统绩效评价的内在逻辑和发展趋势--以杭州市萧山
区行政服务中心数智评价体系为例4.数智赋能建设数智型“六好”供电所——国网浙江省电力有限公司杭州市临安区供电公司锦城供电所5.构建数智亚运安保体系的实践与探索——以杭州市公安局萧山区分局为例
因版权原因，仅展示原文概要，查看原文内容请购买。
政府申报项目绩效考核奖励制度
杭州普晶电子科技有限公司政府项目补助考核奖励制度一、考核目的为了全面并简洁地评价公司总经办及相关部门在涉及政府补助项目申报人员的工作成绩，贯彻公司深层次发展的战略目标，结合政府补助政策方针，项目申报的工作特点，公司总经办特制定本绩效考核奖励方案。
二、适用范围本公司总经办及相关部门所有涉及到政府项目申报的所有人员。
三、考核指标及考核周期针对总经办涉及政府项目申报人员的工作性质，将总经办涉及政府项目申报人员的考核内容划分为工作业绩、工作态度、工作能力考核，具体考核周期如下所示考核周期分布表四、考核关系由总经办部门主管会同公司总经理、考核专员组成考评小组负责对参加申请项目人员的考核。
五、考核内容设计（一）工作业绩指标①政府新项目申报记录②申报项目资料和完成计划时间表③项目申报的可靠性及补助资金力度④申报项目资金到位情况六、考核实施总经办涉及政府项目申报人员的考核过程分为三个阶段，构成完整的考核管理循环。
这三个阶段分别是政府项目寻找阶段、政府项目申报阶段和补助资金到位考核阶段。
（一）政府项目寻找阶段①收集省.市.余杭区和开发区发布的有关政府补助的项目发布信息，寻找符合目前我司可以申报项目进行分析。
必要时候请相关商务公司进行协助甄别。
②对我司目前符合申报条件的项目，及时联系项目发布部门和单位联系人。
对项目申报时间点、申报需要材料、材料提交方式等进行确认。
必要时候请相关商务公司进行协助沟通。
（二）政府项目申报阶段①对已经确认我司符合申报条件的项目开展申报工作，以能达到项目申报成功为最终目标。
②申报阶段工作根据申报项目需要资料进行工作计划，指导、监督、协调相关部门的工作进程，并按申报项目的重要性制定申报工作流程表。
（三）资金到位考核阶段资金到位考核阶段分绩效评估、绩效审核和结果反馈三个步骤。
1.绩效评估考核根据被考核者在已经成功申报政府项目内的资金到位和已申报项目的数量进行考核标准，对被考核者评分。
1.2. 资金到位评估标准：A.申报项目到位资金超10万元，奖励金为10%。
县级政府绩效评估的发展及其典型模式
“ 绿色 Ｇ Ｄ Ｐ ”“ 小康社会 ”等体现科学发展观 的评价
县级政府绩 效评估 的发展
改革开放初期 ，我 国政府及其 干部的考核主要参 照１ ９ ７ ９年 中组部 《 关于实行干部考核制度 的意见 》中 明确 的德 、能 、勤 、绩 四方面 。到 ８ ０年代初 ，我 国开 始推 行 目标责任制 ，即以绩效 目标 的实现 程度 作为考
评估 中的作用 与地位 。此外 ，为加强对党政领导干部 评估 工作 的监督与 管理 ，２ ０ ０ ０ 年 国家 审计署下 发 了
城或城 区，面 向乡镇 农村或城乡结合部 ，同时从事城 市和农村 的服 务与管理。这就决定了该层 级政府 绩效 评估 内容 的复 杂性 ， 既要对 城市发展工作的进行考评 ， 又要对农村发展工作 的考 核，而且这往往 涉及城 乡两
１ ６ ６
中南大 学学 报（ 社 会科 学版 ）
２ ０ １ ３年 第 １ ９卷 第 ６期
磊 会 霓 府 关 于 开 展 政 府 绩 效 管 理 试 达 州 市 各 区 县 纛 蠡 效 暑 翟 市 政 府 目 市 政 府 《 领导干部 月度工作绩效评议制度》 邳 州 市 各 县 、 区 市 督 查 办 市 雾 蝥 窨 、 ２００８ ０ ０ ８ 《 哈尔滨市政府绩效评估管理条例（ 草案） 》 哈 尔 滨 市 各 区 、 县市 委 、 市 政 府 绩 效 评 估 机 构 弓 会 ２ 《 武 威市 人民政府 工作规则 》 、《 武威市信访 武 威 各 县 、 区 莹 鬻工 作 领 导 小 市 委 、 市 政 府２ ｏ ０ ７ 工作绩效考核和责任追究办法 》等 《 进 一步完善 县级领导班子工作 实绩综合考 漯 河 市 各 区 、 县 妻 、 县 、 区 政 府 绩 效 评 估 办 公市 委 、 市 政 府 ２ ｏ 。 ８ 核评价 办法 的意见》
浙江省山区26_县土地综合整治PPP_模式和绩效评价初探
㊀㊀2024年第65卷第4期979收稿日期:2023-12-23作者简介:华炯(1975 ),女,浙江岱山人,高级会计师㊁高级统计师,硕士,主要研究方向为政府会计制度㊁财政绩效评价等,E-mail:756760629@㊂文献著录格式:华炯.浙江省山区26县土地综合整治PPP 模式和绩效评价初探[J].浙江农业科学,2024,65(4):979-984.DOI:10.16178/j.issn.0528-9017.20240182浙江省山区26县土地综合整治PPP 模式和绩效评价初探华炯(浙江省国土整治中心,浙江杭州㊀310007)㊀㊀摘㊀要:文章以浙江省山区26县为例,探讨土地综合整治PPP 模式的优势和条件及其绩效评价方式㊂通过PPP (Public-Private Partnership)模式进行土地综合整治能够有效缓解地方政府的资金压力,文章对浙江省山区26县的自然和经济环境进行分析,讨论其采用PPP 模式进行土地综合整治的潜力㊂同时,为实现对土地综合整治PPP 项目的科学性评价,文章基于现行绩效评价存在的问题提出建议,为项目评价和运行调整提供了参考㊂关键词:土地综合整治;绩效评价;PPP 项目;浙江;山区26县中图分类号:F301.2㊀㊀㊀文献标志码:A㊀㊀㊀文章编号:0528-9017(2024)04-0979-06Preliminary study on PPP model and performance evaluation of comprehensive land improvement in 26counties of mountain areas inZhejiang ProvinceHUA Jiong(Zhejiang Provincial Land Improvement Center,Hangzhou 310007,Zhejiang)㊀㊀Abstract :The article took 26mountainous counties in Zhejiang Province as an example to explore the advantages andconditions of the Public-Private Partnership (PPP)model for comprehensive land improvement,as well as its performance evaluation methods.The PPP model for comprehensive land consolidation could effectively alleviate the financial pressure on local governments.This article analyzed the natural and economic environment of 26mountainous counties in ZhejiangProvince and discussed the potential of using the PPP model for comprehensive land consolidation.Meanwhile,in order toachieve scientific evaluation of land comprehensive improvement PPP projects,the article proposed suggestions based onthe existing problems in performance evaluation,providing reference for project evaluation and operational adjustment.Keywords :comprehensive land improvement;performance evaluation;Public-Private Partnership project;Zhejiang;26counties in mountainous areas㊀㊀以高质量发展为基础的共同富裕是社会主义建设的本质要求,是人民群众的共同期盼[1]㊂开展土地综合整治,有利于破解耕地保护碎片化㊁乡村用地无序化㊁农村发展低散弱问题,有利于优化农村生态㊁生产㊁生活空间布局,有利于乡村有机更新㊁系统重塑㊁发展赋能,是深化新时代 千万工程 的重要行动,是浙江高质量发展建设共同富裕示范区的重要抓手㊂浙江省委十五届三次全会作出 推进土地整治共同富裕基本单元建设 的重大部署,立足于共同富裕和城乡一体化大场景,以 千万工程 为牵引,以高质量供给引领创造新需求为主线,以土地综合整治为突破口,全域推进国土空间整治现代化,创新打造共同富裕现代化基本单元,不断提升人民群众获得感㊁幸福感㊁安全感㊂浙江省山区26县在经济发展㊁居民收入㊁公共服务等方面与全省平均水平尚有较大差距,是共同富裕示范区建设的重点和难点,如何推动山区980㊀㊀2024年第65卷第4期26县高质量发展关乎全省共同富裕的底色和成色㊂土地综合整治是实施乡村振兴战略㊁加快农民农村共同富裕的重要途径,但对于经济相对薄弱的山区26县而言,资金难题成为该项工作最需要迫切解决的问题[2]㊂2010年5月,国务院出台‘关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见“,提出 鼓励民间资本参与土地整治 积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理㊁复垦等工程建设 ,在政策层面为社会资本参与土地整治类项目明确了方向㊂近年来,政府和社会资本合作,即PPP (Public-Private Partnership)在我国蓬勃发展,被越来越多应用于基础设施与公共服务领域,已成为解决土地整治融资难问题的重要方式之一[3-4]㊂对浙江省山区26县的土地利用现状㊁自然生态环境和社会经济情况进行分析,能了解其采用PPP模式进行土地综合整治的潜力㊂本文旨在分析土地综合整治PPP模式和绩效评价中存在的问题并提出建议,推动开展更为科学合理的绩效评价,为及时调整或推广土地综合整治PPP项目的运营模式提供指导依据㊂1㊀浙江省山区26县土地综合整治潜力分析㊀㊀从区域发展潜力限制因素层面分析,山区26县由于地理区位㊁公共资源㊁历史发展等原因,存在平台能级偏弱㊁农业工业发展脱钩㊁经济发展和质效相对落后㊁龙头领军企业数量不多㊁创新能力有待提升等方面的限制㊂同时,正因为以上方面的限制,一直以来也被赋予 高质量发展建设共同富裕示范区 重大使命,并受到政策方面的关注和扶持㊂尤其是2022年7月,浙江省委农办印发‘关于支持山区26县乡村全面振兴加快农民农村共同富裕的意见“,为加强山区26县国土空间规划,优化重大生产力㊁重大基础设施和公共资源布局,促进人口集聚㊁产业协同㊁要素流动,在土地综合整治方面给予了重大利好政策倾向㊂在土地综合整治领域具有优化县域空间发展格局㊁大力推进乡村振兴重大项目建设㊁集成改革加快农村集体经济发展㊁农业 双强 赋能高效生态农业发展㊁创新土地利用政策㊁赋权活权激活农民农村资产㊁统筹资源加快现代农业发展平台建设㊁地质灾害风险治理等方面的政策潜力㊂从增强后发地区自我发展能力㊁激发区域内生发展动力的角度,推进山区26县土地综合整治发展可从以下三方面探寻发展:(一)由 资源优势 向 发展优势 转变㊂巩固和厚植生态优势,加快生态产品价值实现,充分借助 山海协作工程 平台,优化区域分工,推动 资源优势 转化为 发展优势 ,实现绿色发展㊁生态富民㊁科学发展㊂(二)由 政府主导 向 市场主导和政府引导相结合 转变㊂加快金融服务供给㊁专业市场㊁旅游合作㊁基础设施㊁原料基地㊁生态环境等项目建设,进一步推动与发达地区在市场㊁资源㊁资本㊁技术㊁管理和劳动力等方面的信息对接和互补合作,打通双边优势合作与市场主体对接渠道,通过有效市场和有为政府通力合作,打造良好的市场环境和服务平台,吸引优质资源和项目落户,激发市场主体活力㊂(三)由单纯的 项目转移 向 全产业链协作 转变㊂提高本地产业发展的层次与水平,打造山区26县特有的优势产业㊁培育山区新兴产业,形成新的经济增长极㊂加快传统产业的改造升级,提升农业等产业链的附加值和效率;同时可聚焦生态旅游㊁康养㊁知识创业等,探索资金合作㊁产业合作㊁园区合作㊁村镇建设合作㊁社会事业合作等路径,加快实现 输血 向 造血 的转变㊂2㊀浙江省山区26县土地综合整治PPP模式的现状与问题2.1㊀浙江省山区26县土地整治PPP模式概述㊀㊀浙江省山区26县的自然㊁社会环境特征㊂土地整治作为对低效利用㊁不合理利用和未利用土地进行综合整治及对生产建设破坏和自然灾害损毁的土地进行生态修复,以提高土地利用效率的活动[5],其兼具工程建设和社会治理内容的特点,使其在山区26县的乡村振兴与共同富裕建设中发挥作用成为可能㊂山区26县经济发展底子相对落后㊁自然资源利用条件基础薄弱,有需要有必要采取政府和社会资本合作的方式进行土地综合整治㊂目前土地综合整治资金融资主要来源于政府,政府财力有限加上信贷政策调整要求,土地整治融资难的问题将进一步凸显,地方政府迫切需要寻找一种新的融资模式㊂PPP项目通过政府与私营部门或非营利组织之间的合作,共同参与投资㊁建设和运营某项基础设施或公共服务,将公共和私人部门的资源㊁经验和专长结合起来,提高项目的效率和质量,实现双方的互利共赢[6]㊂这既有利于减轻地方政府的财政压力,提高其投建大项目的能力,又在一定范围内打破了社会资本的投资壁垒,为社会资本特别是民营资本提供了更多更公平的机会㊂由于浙江省山区26县水资源丰富㊁植被覆盖率高㊁生物多样性丰富㊁生态保护意识强,地区整体生态环境水平较高,但同时26县的经济和社会发展程度低于全省平均水平,通常也被称为 相对欠发达县(市㊁区) ㊂因此,山区26县土地综合整治项目潜力类型主要可分为农业产业综合发展主导型土地综合整治项目㊁耕地指标交易主导型土地综合整治项目和建设用地指标流转主导型土地综合整治项目3个类型,并通过对山区26县各主导类型土地综合整治项目与PPP模式进行适应性匹配,分别对应PPP模式中的改建 运营 移交模式(rehabilitate-operate-transfer,ROT模式)㊁授权 建设 运营模式(authorize-build-operate,ABO 模式)㊁设计 采购 施工及运营一体化总承包模式(engineering-procurement-construction+operate, EPC+O模式)㊂当然,各主导类型土地综合整治项目除以上三大主要PPP模式外,也存在部分其他相关模式,例如建设 运营 移交模式(build-operate-transfer,BOT模式)和建设 移交模式(build-transfer,BT模式)㊂1)农业产业综合发展主导型土地综合整治项目,对应改建 运营 移交模式(rehabilitate–operate-transfer,ROT模式)㊂农业产业综合发展主导型土地综合整治项目的实施通常需要特别关注农产品需求市场㊁农业产业链完善㊁创新农业技术㊁农业资源配置㊁农业信息化建设㊁金融支持以及专业培训和技术支持等条件,在具备上述条件下,方可确保土地整治项目在促进农业产业发展㊁提高农民收入和推动农村经济发展方面取得积极效果㊂项目实施程序具体为:①地方政府通过实地摸排㊁政策宣讲等手段,引导并鼓励村民统一以村集体为单位参与农用地承包经营权流转,继而为农户提供非农财产性收入的选择㊂②地方政府通过平台担保㊁市场定价㊁资本招引等措施,推动村集体组织与社会资本力量签订土地承包经营权流转协议,一方面有效遏制山区农业抛荒㊁撂荒现象,另一方面推动农用地规模经营与效率提升㊂③地方政府与社会资本间建立合作关系,为业主单位开展后续的农用地质量提升与农业综合开发提供多维助力(图1)㊂图1㊀农业产业综合发展主导型土地综合整治项目实施程序Fig.1㊀Implementation procedure for landcomprehensive improvement projects led by comprehensive development of agricultural industry从项目推进过程中的阶段目标来看,可以将土地综合整治 ROT 项目分为农用地质量提升和农业综合开发2个阶段,质量提升阶段包括对农用地集中连片改造㊁农用地平整㊁土壤改良㊁田埂改造㊁灌溉㊁排灌㊁水利㊁电力等农业基础设施的布设等等;综合开发阶段主要指对于改造后的农业综合体进行运行和维护,通过农业产业经营以及二三产业融合的方式实现项目盈利㊂2)耕地指标交易主导型土地综合整治项目,对应授权 建设 运营模式(authorize-build-operate,ABO模式)㊂耕地指标交易主导型土地综合整治项目的实施通常需要满足符合法律法规相关规定㊁交易市场机制健全完善㊁具备交易的耕地资源㊁符合农业结构调整需求㊁利益相关各方支持认同和参与等条件㊂需要指出的是,由于每个地区的情况和条件可能存在差异,因此在具体实施前需要进行充分的研究和评估,确保项目的可行性和有效性㊂ABO模式下,按项目实施主体,又可细分为包括 ABO+EPC模式 (图2)和 ABO+代建模式 (图3)2种子模式㊂ABO+EPC模式下,业主方通过与政府签订特许权协议,以ABO形式参与土地整治项目的投资㊁融资㊁建设和维护㊂在协议规定的特许期限内,许可其融资建设和经营特定的公用基础设施,并准许其通过整治土地的指标交易和农产品经营以清偿贷款,回收投资并赚取利润㊂政府对土地综合整治项目建设和管护具有监督权和调控权,待特许期满后,签约方的企业将该整治后土地无偿移交给政府部门㊂982㊀㊀2024年第65卷第4期图2㊀土地综合整治 ABO +EPC 模式 示意图Fig.2㊀Schematic diagram of the ABO +EPC modelfor comprehensive land improvement图3㊀土地综合整治 ABO +代建 模式示意图Fig.3㊀Schematic diagram of the ABO +agencyconstruction model for comprehensive land improvement㊀㊀ABO +代建模式下,业主方负责项目融资工作,不直接参与工程的建设管理,项目实行代建管理的运作模式,所有前期和建设管理责任由乡镇代理主体负责㊂业主方盈利主要来源于2个渠道,第一个盈利渠道是实施土地综合整治项目以产生一定数量的耕地指标,通过指标的市场交易,可在一定程度上提升融资公司的收益来源;另一个盈利渠道是通过土地综合整治可改善项目区的农业种植条件,在整治项目竣工验收后的五年管护期内,开展粮食作物的规模种植与产品销售可增加业主单位的经济来源㊂3)建设用地指标交易主导型土地综合整治项目,对应设计 采购 施工及运营一体化总承包模式(engineering-procurement-constructio +operate,EPC +O 模式)㊂建设用地指标流转主导型土地综合整治项目的实施通常需要具备符合法律法规相关规定㊁建设用地资源需求㊁指标流转市场机制健全完善㊁利益相关方支持㊁技术和专业支持:该项目需要具备科学评估㊁规划设计㊁土地整治和交易等方面的专业技术支持㊁资金保障等条件㊂只有当这些条件得到充分满足,项目才能顺利进行㊂当然,因地区可能存在差异性,项目实施前应进行充分的研究和评估,从而确保项目的可行性和有效性(图4)㊂EPC +O 模式下,项目按照市场化运行,实施主体结合自身业务范围和项目情况,开展农村产业运营㊁农产品加工贸易㊁水利农田垦造㊁涉农服务㊀㊀其中出资比例为列举㊂图4㊀项目运作的交易结构Fig.4㊀The transaction structure of project operation等方面,回报资金来源包括农村产业运营收入和土地指标交易收入等收益㊂2.2㊀山区26县土地整治PPP 模式存在的问题2.2.1㊀土地流转难土地整治项目需要大量土地流转,山区土地连片度不高㊁破碎化普遍,小而散的现状导致土地成片流转较难,影响了项目顺利进行㊂同时,受生态红线㊁坡度㊁水土保持的条件所限,山区26县适宜开发的耕地后备资源不足,影响了山区土地整治项目的规模㊂2.2.2㊀前期准备少㊀㊀充分有效的前期调查是保证土地整治项目实施的科学性保障,这一过程需要消耗大量的人力㊁物力和财力,项目筹备期较长㊂然而,目前许多地区的土地整治项目前期准备都不够充分,直接进入到后续实施,常常导致后期工作很难执行㊂2.2.3㊀市场融资难㊀㊀土地整治项目需要大量资金投入,由于项目建设周期长㊁收益慢且不确定,市场主体参与项目建设普遍存在顾虑㊁积极性不高,当前仍以政府投资为主,项目融资较难,市场在土地资源的最优分配中的作用还有待进一步强化㊂2.2.4㊀项目监管缺㊀㊀目前,尚未健全系统完善的土地治理项目建设评价体系,导致一些项目合规性不足㊁风险控制不力㊁资金使用不透明等问题在项目实施过程中无法及时发现和处置,增加了项目运行的不确定性和风险,降低了土地整治PPP模式的社会效益和可持续性㊂针对这些问题,需要相关部门加强政策引导,完善土地流转制度,加强项目监管和风险控制,保障项目的顺利实施和良好运行㊂同时,需要加强社会沟通和风险预警,提高项目透明度和社会接受度,确保土地整治PPP项目的顺利推进㊂3㊀土地整治PPP模式绩效评价现状分析㊀㊀近年来,随着土地整治PPP模式的实施和推广,项目绩效评价工作也同步开展,并取得了一些效果㊂评价体系不断健全,设置了多元化的评价指标,提升了评价结果的科学性;评价方法不断完善,采用了更多的定量分析和模型评估手段,提升了评价结果的准确性;评价过程多方参与,增进了政府㊁企业和社会各界的密切合作沟通,提升了评价结果的权威性㊂这些,为土地整治PPP模式的绩效评价提供了理论基础和实践基础㊂山区26县土地整治PPP项目由于其项目共性和地域属性,既有一般项目绩效评价的共性问题,也有因合同结构复杂㊁参与方众多㊁融资渠道多样和特许协议期长等原因产生的特性问题㊂因此,相比一般项目,更需要通过合理的计划㊁执行㊁控制和改进,对项目进行定期监督和评价,促进各类资源的合理有效配置,充分体现投资效益㊂3.1㊀评价方式重事后㊁轻过程㊀㊀目前实施的土地整治项目绩效评价,重心在预算执行概况和竣工结算评价,阶段在项目完工后,属于事后评价㊂从项目实施的全过程看,前期项目规划㊁项目预算㊁项目投资支出,建设期间采购㊁项目招投标㊁各个项目的质量㊁完工进度,建设后期是否存在未知风险,竣工决算等等,都是影响绩效的因素㊂3.2㊀评价指标重传统㊁轻创新㊀㊀大部分项目评价仍然采用过去的以国家规范制度或行业传统经验为准,导致设置的评价指标无法全面反映客观实际㊂同时,由于土地整治PPP项目模式类型不同,生命周期漫长,在不同的生命周期阶段,经济效益㊁社会效益和生态效益各有侧重,又受到自然条件㊁政策变动㊁市场供需㊁用地配套等各类风险影响,如何整体把控㊁有机统一评价目标,设置评价指标,直接影响到评价结果的有效性真实性㊂3.3㊀评价工作缺队伍㊁轻专业㊀㊀土地整治项目具有综合度较高㊁针对范围较广㊁专业性较强等特征,对评价人员的专业素养提出了很高要求㊂目前,熟悉财务评价知识和相关土地整治知识的人员比较稀缺,大部分仅在某一方面较为熟练㊂其次,缺乏专业从事土地整治项目的评价队伍,无法保证每个项目都有专人长时间跟进,影响了项目绩效评价的全面开展㊂4㊀土地整治PPP模式绩效评价建议4.1㊀提高评价体系综合性㊀㊀PPP模式下土地综合整治项目具有复杂的结构流程,参与方多,周期较长㊂因此,一方面需要扩大评价指标范围,对项目的经济效益㊁社会效益㊁生态效益㊁环境效益等开展全面评价,避免评价片面化;另一方面需要考虑评价对象的多样性和复杂性,在建立指标体系时需要考虑各方的不同需求点和关注点,确保能够综合反映各方诉求㊂国家层面可以出台土地整治PPP模式绩效评价的法律法规或标准指引,不仅可以规范项目运营,也可以引导更广泛的社会投资㊂984㊀㊀2024年第65卷第4期4.2㊀制定科学评价方法㊀㊀科学评价方法的制定需要考虑项目的特点和目标,确保评价方法与项目实际情况相符㊂各区域自然特征㊁区域经济特色都会影响PPP模式实施,地方自然资源行政主管部门或行政单位应根据自身特点,制定地方土地整治PPP模式的实施与评价细则㊂在制定评价方法时,应因地制宜㊁与时俱进,注重定量分析和模型评估相结合,注重指标选择和权重分配相适宜,注重事前㊁事中㊁事后评价过程相统一,注重评价绩效与结果应用相贯通,增强评价的全周期㊁多维度,提升评价的系统性㊁科学性㊂4.3㊀完善项目监管机制㊀㊀土地综合整治PPP项目的经营周期长,具有较强的不确定性,需要一套有力有效的监管保障机制㊂鉴于目前尚未建立统一的PPP监管机构,可由地方行政主管部门㊁乡镇政府㊁第三方监理机构㊁涉项目农户组成项目监管小组,共同监督PPP 模式下的土地综合整治项目执行㊂同时,加快项目绩效评价队伍建设,提高评价人员专业能力,明确评价人员职责权限,客观公正开展评价工作,确保项目取得预期绩效㊂参考文献:[1]㊀本书编写组.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告.[M]北京:人民出版社,2023. [2]㊀林倩茹,戴振阳.浙江山区26县高质量发展水平评价与时空演变[J].四川农业科技,2023(12):93-97. [3]㊀赵家敏,代秀龙.全域土地综合整治实施方案编制探索:以广东省级试点为例[C]//中国城市规划学会.人民城市,规划赋能:2022中国城市规划年会论文集(16乡村规划),2023.[4]㊀马海涛,秦士坤.财政规则与地方政府行为[J].社会科学文摘,2024(1):79-81.[5]㊀贾文涛.从土地整治向国土综合整治的转型发展[J].中国土地,2018(5):16-18.[6]㊀丁敬雯,王浚丞.PPP项目监管的影响因素与决策机制研究[J].现代经济探讨,2023(6):51-59.(责任编辑:张韵)。
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
被评估单
部分单位
较多
最多
位的数量
二、杭州市“三位一体”综合考评机制中 的公民参与状况
➢ 宗旨：创一流业绩，让人民满意 ➢ 对象：市直单位 ➢ 2000年“满意不满意单位评选活动” ➢ 2005年“三位一体”综合考评机制
促进机关工作作风转变 改善了公共服务的质量，提高了公共服务的效率 促进了政府治理模式的转变
4.等次确定
综合考评单位
社会评价 目标考核 领导考评
优胜单位(满意单位) 15% 先进单位 20% 达标单位 未达标单位 未达标末位单位(不满意单位)
目标考核 非综合考评单位 领导考评
成绩显著单位 工作先进单位 合格单位 不合格单位
15% 15%
5.奖惩办法
综合考评单位
优胜单位(满意单位) 先进单位 达标单位 未达标单位
考核评价的范围和对象： 市直机关各部、委、办、局
市直有关单位
社会服务相对较多的政府部门来自根据单位的性质和职责，分为
综合考评单位 社会服务相对较少的政府部门 其他单位和党群部门
非综合考评单位
杭州市经过几年的实践，力图扩大市直单位综合考评的范围，将其他承担公共服 务和管理职能的企事业单位主管部门纳入考评体系，并考虑将综合考评延伸至各 区、县(市)，建立健全覆盖全市的综合考评体系。
考核结果与奖惩挂钩
综合考评模式阶段 2005年，为整合各类考评 资源，全面、准确反映和 评价市直单位工作
“目标考核”
“满意单位不满意单位” 增设
“领导考评”
时期 前综合考评时期 初步发展时期
比较内容
评估方式 目标考核
目标考核、社 会评价并行
评估机构
各系统的各个单位、 市目标办、市满 市目标办联合系统 意办、市效能办 牵头各单位
一、公民参与和群众评议政府绩效的背景
以市场或顾客为导向，实行绩效管理。形成顾 客导向，公众满意导向的绩效评估机制
管制型 政府
服务型 政府
政府 本位
社会 本位
民主化 进程加剧
国家对社会 干预减少
公共权力 向下转移
单一目标考核阶段
目标考核、社会评价
第一阶段：1992-1997
双轨并行
1992年市直属单位推行 2000年，为适应改善机关
目标责任制
作风、转变政府职能、建
做法：年底或次年年初， 立服务型政府的职能要求
市直机关召开各单位负
责人会议，由参会人员
根据介绍的情况投票选 “满意单位不满意单位”
出先进单位
第二阶段：1998-2000 目标责任制和满意单位评选
1998年提出具有杭州特 两种考评形式相对独立运行
点的目标管理考核办法，
调整考核内容、办法，
6.综合考评所取得的成效与比较
Part1.综合考评所取得的成效
（1）地方政府高层领导的积极倡导和大力推动
（2）政务公开，人民群众能够便利地获取政府绩效 信息
（3）建立了一套相互协作、相互促进的工作机 制 （4）不断延伸人民满意单位评选活动，形成 整体推进的争创氛围
Part2.杭州综合考评与别地域的比较
杭州市政府绩效评估模式研究
2010年7月7日
框架结构
➢ 公民参与和群众评议政府绩效的背景 ➢ 杭州市政府绩效考核概况 ➢ 杭州市政府绩效评估存在的问题 ➢ 对杭州市政府绩效评估的建议和思考
管理学大师彼得·德鲁克说：“成绩存在于组织外部。企业
的成绩是使顾客满意；医院的成绩是使患者满意；学校的成 绩是使学生掌握一定知识并在将来用于实践。”
深化发展时期
综合考评（目标考 核、社会评价、领 导考评）
杭州市综合 考评委员会
评估结果 的应用
评估方向
起初对先进单位只 进行精神鼓励，后 来把考核结果与奖 惩挂钩
自上而下
将结果与公务员 年度考核、与干 部奖惩、选拔任 用结合
自上而下和自 下而上相结合
奖优罚劣，连续三 年被评为不满意单 位，调整其领导班 子
区、县(市)的社区党组织 和居委会负责人
各类企业代表
各类市民代表
参与代表的 权重
探索： 各层面参评人员权重相等
差别权重
市民代表权重＞其他八个层面
2003年对权重调 整时遵循的原则
群众认可的原则 适宜性原则 党政部门、窗口单位和非窗口单位适度区分原则
根据这三项原则,通过问卷调查、专家咨询和领导决策,最后形成一个
比较结论
通过上表不难发现，作为在中国现行体制框架 下的具有代表性的地方政府绩效评估实践，杭州市 综合考评、福建综合效能建设、甘肃第三方评价政 府绩效和青岛目标责任制，存在许多共同点，同时 也有一定的差异性。
新的权重配置。
◎为不同层面规定了不同权重 ◎对不同评价对象投票时，权重比例也不一样
公众参与的 环节
问卷调查和评比
争创整改 监督检查
市领导机关的监督 专门监督机关的监督
参评单位的自我监督
社会监督
新闻媒体的监督
“96666”投诉电话的监督
杭州市“三位一体”综合考评体系
1.框架结构和考评指标
2.考评对象
未达标末位单位(不满意单位)
非综合考评单位
成绩显著单位 工作先进单位
合格单位 不合格单位
予以通报表彰并给予适当的物质奖励
对综合考评未达标单位的工作人员，按不同职务的系数扣发当年年
终奖。对综合考评未达标末位单位(不满意单位)和非综合考评不合格单位， 予以通报，并扣发其工作人员当年年终奖。连续3年的，依照有关规定和 干部管理权限，对其领导班子进行调整。
从“三位一体”综合考评机制看，公众参与主要体现在：
参与代表的 确定
参与代表的 权重
公众参与的 环节
参与代表的 确定
代 适 广 公 经济 表 宜 泛 正 上的 性 性 性 性 合理
性
九个层面
党代表
人大代表
政协委员
省直机关、老干部、专 家学者和行风评议代表
区(县)市四套班子成员
区(县)市的部委办局和区(县)市 及杭州经济开发区、西湖风景 名胜区的街道(乡镇)党政(包括 人大)的负责人
3.方法程序
综合考评采用“考评结合、同步进行、综合评定”的方法
(1)社会评价 沿用原有满意单位不满意单位的评选办法，由满意办组织九个投票层 面对综合考评单位进行社会评价，并从增强可比性、防止策略投票行 为等方面对方法作适当修改。
(2)目标考核 目标考核以平时考核为基础，以年终目标任务的完成情况为主要依据， 结合社会评价中社会各界反映的意见和建议，采取按项评估、以项计分 的考核方法，由市目标办会同有关部门组织实施。经市级机关各单位自 评、系统初评、目标办审核、反馈公示后确定。 (3)领导考评