政府绩效评估主体类型

政府绩效评估主体类型(1)政府绩效的内部评估主体政府绩效的内部评估主体指政府机关及其部门作为评估主体所构成的评估主体体系，主要包括政府机关内部的自我评估和内部专门评估两部分，即政府机关内部按隶属关系实施的评估及政府设立专门机关--人事部门的评估和审计机关的评估等。

当前我国政府绩效评估系统主要以内部评估为主，虽然这种评估模式对于实现预定目标具有极为重要的作用，但是由于其固有的缺陷，结果并不乐观。

我国实践中的政府主导非常明显，评估具有自上而下的单向性特征，重视政府主管部门对下级和所属企事业单位的评估与控制，忽视社会对政府部门的评估与监督。

(2)政府绩效的外部评估主体外部评估主体指由政府机关自身以外的评估主体所构成的评估主体体系，主要包括：1)中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，包括中国共产党和民主党派对政府绩效的评估。

2)各级人民代表大会及其常务委员会的评估，各级人民代表大会及其常务委员会是政府绩效评估的权威主体，它可以根据评估结果按有关程序对有关人员实施任免、奖惩等。

3)社会评估主要包括公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途经，采取各种方式，直接或间接、正式或非正式地评估政府绩效。

地方政府绩效评估体系的路径选择*———福建的分析吴建南阎波从评估主体的角度,可以大致将这些地方政府绩效评估体系中针对政府组织的绩效评估活动概括为“自上而下”与“自下而上”两大类。

前者的评估定位一般是实现上级政府对下级管理控制,评估指标、标准和权重一般均由上级设定,主要来自于上级政府交办的关键目标任务,评估主体一般为上级政府或其代理机构,而评估程序主要包括听汇报、看材料、走访调查等几个环节,评估结果往往用于发放补贴、提拔干部等,排名和“一票否决”等方式也常被采用; 后者的评估定位一般是体现民主和公众问责[16],评估指标和权重一般由组织评估活动的机构设定,事先不确定评估标准,评估主体一般是公民、企业或社会各行业代表,评估程序包括放问卷和统计排名等环节,评估结果往往用于表彰和通报批评等方面。

自上而下的绩效评估以考核的形式出现,目标管理责任制考核是其中的代表。

上级委派给下级官员的目标任务被写入各种目标管理责任制合同之中,实质上是通过利益分配来实现行政目标[17]。

政府官员注重的是能否按期达到目标,完成上级交办的“机关委任事务”。

由于它是一种强力的激励合同设计[18],面对任期制和末位淘汰制度带来的压力,作为理性经济人的政府官员唯一可自我实施(self-enforcing)契约是不断地按照中央政府的考核标准进行激烈的有关职位从而是政治控制权收益的竞争[19]。

在特定的历史时期,这种方式有利于推行上级的政令、完成关键的发展任务,一定程度上改变了政府管理中“人浮于事”的局面。

但随着时过境迁,这种方式也诱导政府产生了一些短期行为,增加了评估成本和下级政府在政治风险增大时投机的可能性[20],使政府行为异化[21]。

自下而上的绩效评估常以评议的形式出现,行风评议是其中有较大社会影响力的代表。

它一般由纪检纠风部门组织实施,主要考察地方政府的行政作风、施政质量等内容,测量社会公众对地方政府的满意程度。

行风评议是对我国人民民主制度的补充,以往只有人大代表、政协委员等社会精英人士才能够参政议政,而通过行风评议,老百姓在一定程度上能够问责政府,表达自己的意见和看法,“测量公众心中的绩效”[22]。

行风评议实际上开辟了进一步完善我国政治民主体制与改进政府绩效的路子,对于政府绩效评估体系的发展与完善来说具有不可忽视的重要价值。

但就行风评议活动本身而言,在评议时也容易忽略不同政府和行业部门之间的职能差异,一些政府组织甚至为了在评估中获得好的排名,不惜斥资在新闻媒体上做广告来宣传业绩,导致评估成本的增加,因此亟待进一步完善。

从这两类地方政府绩效评估活动出现的时间看,自上而下的绩效评估相对早于自下而上的绩效评估。

从20世纪80年代开始,目标管理责任制考核作为实现上级对下级激励的创新方式出现在政府管理中[23],官员升迁的考核由过去以政治表现为主变为以个人领导素质和经济绩效为主,尤其侧重个人品质和任务完成情况[24]。

而行风评议等自下而上的绩效评估则是在20世纪90年代出现,截至2000年时已在全国31个省(区、市)广泛开展,市地一级开展面达100% ,县(市、区)一级开展面达80%。

目前,自上而下的绩效评估依然是政府管理中的有力“抓手”,有些地方政府还在继续推行或强化目标管理责任制考核,同时自下而上的绩效评估作为一种创新,也尚在扩散过程中,逐渐形成了各地政府绩效评估活动“于今为盛”的局面。

综上所述,现阶段发展地方政府绩效评估体系的路径可能有多条。

按照制度变迁理论[25],自上而下的绩效评估符合供给主导型制度变迁方式的特征,对这种绩效评估活动的改进和创新可以构成一条路径;自下而上的绩效评估符合诱致性制度变迁方式的特征,对其改进和创新也可能构成一条路径。

除此之外,还可能存在着中间扩散型的制度变迁方式,相应地还可能存在着其它路径。

ISO9001:2000背景下地方政府绩效考核指标体系述评李绥州[摘要]地方政府在导入ISO质量管理体系的背景下,其绩效如何考核?国际标准化组织设计了一套完整的指标体系,包括“好政府的制度发展、经济的可持续发展、全面的社会发展和环境的可持续发展”等四个维度。

本文对这套指标进行了介绍,并结合中国的具体情况进行了分析,目的在于为地方政府导入ISO质量管理体系进行理论上的指导。

文章认为,导入这套指标体系符合我国建设和谐社会和落实科学发展观的要求,有利于促进政府职能转变,有利于解决当前我国的社会问题。

因此,它在我国具有相当强的可适用性。

[关键词]政府ISO;政府绩效考核;政府职能转变;公共服务能力; IWA4[中图分类号] D035·5[文献标识码] A[文章编号]1006-0863(2008)03-0046-042005年10月,国际标准化组织( ISO)以研讨会协议的形式,发布了《IWA4 2005(E)质量管理体系:地方政府应用ISO9001: 2000指南》(IWA4 2005(E) Qualitymanagementsys- tems?Guidelines for the application of ISO9001: 2000 in local government)(下称‘IWA4’)。

IWA4的意义在于把ISO质量管理体系应用的范围由企业扩大到了地方政府,为地方政府适用ISO提供了一个指导性的框架。

这个框架不仅在指导思想、文件编写、术语和定义、管理责任、资源管理、服务实现以及业绩的持续改善等方面为政府应用ISO质量管理体系提供了一整套的概念与方法,对我国的现实来说,它的重要意义还体现在它所设计的一套政府绩效考核指标体系。

我国理论界和公共管理的实践中探讨的一大热点问题就是政府绩效考核指标体系如何设计。

对一级政府如何考核既有无法考核的困惑,也有各种各样不同的指标体系,百花齐放、莫衷一是。

因此, ISO作为世界上最具影响力的标准化体系,其IWA4政府绩效指标体系的评介具有极为重要的理论意义和实践意义。

本文试图解决两个方面的问题,一是引进介绍该指标体系的具体内容,二是解读与分析该指标体系的特点及其在我国地方政府的可适用性。

一、WI A4框架下的政府绩效指标体系IWA4从四个维度对政府绩效进行考核,分别设计出了相应的细化指标。

按照IWA4的精神,地方政府绩效考核的指标体系如下:1·维度一:好政府的制度发展。

该维度包括12项具体的指标,即有良好的质量管理的负责任的地方政府,伙伴关系及与社会的联系,文官的能力及连续性,社区参与规划和政策,负责任的预算支出,保护民生和危机服务,技术和互联网的系统应用,法律框架的建立和实施,突出法治、透明并对社会承担责任,良好的财政管理,社会治安和安全意识。

2·维度二:经济的可持续发展。

该维度包括8项具体的指标,即创造经济的和创新的选择,促进就业,负责提供基本的产品,促进地方职业培训,促进旅游,通讯和交通的系统和基础设施,促进农业部门,促进工业、贸易和服务。

3·维度三:全面的社会发展。

该维度包括11项指标,即提供的公共服务,提供的体育和娱乐,发展道德和社会整合,促进性别平等,对弱势群体承担责任,发展公共卫生,基本的教育保障,可接受的住房水平,促进公民社会的责任,保护文化和历史遗产和反贫困的责任。

4·维度四:环境的可持续发展。

该维度包括8项指标,即监控空气质量,负责废物回收和处理,对地方政府形象的清醒认识,保护自然资源,有效的土地管理系统,保护水源,监控并对土壤负责,促进环境教育。

IWA4对政府绩效的四个维度进行了清晰、合理的界定,并且给出了详细的39项具体指标,构成了完整的指标体系。

与当前形形色色的考核指标体系相比, IWA4指标体系显得更为简洁、实用。

二、WI A4指标体系如何操作IWA4从四个维度界定并且细化出39个具体的指标,这仅仅是绩效考核工作的第一步。

如何操作实施这套指标体系呢? IWA4所设计的是按照每项指标执行与实施的实际水平进行考核。

按照执行与实施的实际效果,或者说质量高低,依次分为绿、黄和红三个等次。

“绿”,表示“可接受的最低标准”,“黄”表示“在可接受的标准之下”,而“红”则表示“不可接受的标准”。

如:1·维度一“好政府的制度发展”的指标体系中,第一项为“拥有良好质量管理的负责任的地方政府”。

“红”的具体内涵是“没有规划和控制评估地方政府运作的机制”;“黄”的具体内涵是“有计划和规划,但没有纳入系统的制度和评估”,而“绿”的标准被描述为“管理是基于良好的组织手册和管理程序”。

该维度的第二项指标为“与其他层次的政府或地方政府以及NGOs的伙伴关系和联系”。

“红”被描述为3期总第273期47“没有就互利的事项与其他层次的政府或地方政府发展活动”;“黄”被指为“与其他层次的政府或其他地方政府有彼此孤立的合作行为”;而“绿”则意味着“与其他层次的政府或拥有地区影响的地方政府有合作的战略”。

其余10项指标也分别予以明确描述。

2·维度二“可持续的经济发展”的指标体系中,其第一项为“创造经济和创新的选择”。

“红”的界定标准是“只关注现有的经济行为,没有探索经济选择的规划”;“黄”即“发现了某种潜在的经济行为,但没有开发”;“绿”为“在创造经济选择方面拥有产生相当有意义并且有文件证明结果的规划”。

该维度的第二项指标为“促进就业”。

“红”为“地方政府范围内创造富有成效的职业潜力不明朗,没有促进和扩展富有成效的就业规划”;“黄”为“有一些主要的富有成效的潜力行为,但他们没有被开发”;“绿”为“在创造不同的富有成效的职业方面,拥有意义重要且有文件证明结果的规划”。