住房制度改革

住房制度改革目录

7. 建立规范化的房地产交易市场，规范交易行为，发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。

编辑本段发展过程

作为我国经济体制改革的一项重要内容，住房制度改革是指对传统的福利分房制度进行变革，以建立起符合市场经济机制的住房体制，实现住房的商品化和社会化。回顾中国改革开放30年的历程，住房制度改革以及与此密切相关的房地产行业可谓一大看点，其影响和意义远远超出经济范畴。

与其他各项改革一样，住房制度改革也是在探索中不断前进，在调整中逐步展开。根据相关重大决策出台以及实践中执行的效果，我国住房制度改革大体上经历了三个10年：

1978-1988年的探索试阶；

1988-1998年在全国逐步推开和深化阶段；

1998年至今实行的住房分配货币化，建立住房保障制度阶段。

第一阶段：探索和试点

1949～1979年，是我国住房发展相对缓慢的时期。根据相关资料，国家在这30年内虽投入374亿元巨资建设住房，但仍不能满足城镇职工居民的需求。1978年，全国城镇居民人均居住面积仅3．6m2，缺房户达869万，占城市总户数的47．5%。同时，由于我国长期实行低租金的福利分房制度，国家和企业为解决职工的住房问题背上了沉重的包袱，延缓了我国住房建设的进程。实践表明，计划经济体制下住房完全靠国家包下来，实行福利分配的路子走不通。

因此，从1978年开始，国家和企业一方面增加住房投资，加快住房建设步伐，另一方面开始探索改革住房制度。这年9月，中央召开的城市住宅建设会议传达了邓小平的一次重要谈话，主要思路就是：解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款；在长期规划中，必须把建筑业放在重要位置。1980年4月，邓小平同志明确指出，住房改革要走商品化的路子，从而揭开了住房制度改革的大幕。

1982年，国家有关部门设计了“三三制”的补贴出售新建住房方案，即由政府、企业和个人各承担1/3，并在郑州、常州、四平、沙市试点。在试点中，验证了职工有购房需求和一定支付能力，也暴露出在大量旧公房低租金制未触动的情况下，租买比价不合理，个人缺乏买房动力，住房建设资金不能自身循环，国家和企业难以长期承受这种负担，因而有关部门于1985年停止这种做法。

1985年，住房制度改革从“三三制”售房转向租金制度改革的研究和设计。1986年，选定烟台、唐山、蚌埠进行房改试点，试行“提租补贴、租售结合、以租促售、配套改革”的方案。租金按准成本起步，月租金由原来的0．07～0．08元/m2 （使用面积）提高到1元以上，相当于成本租金（由维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税5项因素组成）的70%～80%；公房按包含建筑造价、征地和拆迁补偿费的标准价出售。这次试点从根本上动摇了根深蒂固的住房福利观念、等级观念和消费观念，分房上的不正之风也基本得到解决，国家、企业以及职工之间的利益关系得到调整，为全国的住房改革提供了思路。

第二阶段：从分批分期到全面推进、深化改革

1988年，国务院召开第一次全国住房制度改革工作会议，推出《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》：首先，实施提租补贴、租售结合，实行维修费、房产税等5项因素组成的成本租金；其次，随着工资调整，逐步将住房补贴纳入工资，进入成本，并将租金提高到包含8项因素（成本租金加土地使用费、保险费和利润）的市场租金。

1988年下半年，出现严重的通货膨胀，零售物价总指数上升18．5%，使较大幅度提租补贴方案的实施遇到很大困难，用3～5年完成提租补贴方案的计划也夭折了。随后，一些城市想绕开这个难点，试图“甩包袱”出售公房，在标准价基础上优惠折扣。据不完全统计，这一年全国共出售旧公房654万m2，每平方米仅回收资金65．7元，实则以低价福利售房取代租售并举的配套改革，既不利于住房机制转换，也带来很多不良后果，因而国务院房改办明令制止这种做法。

1991年6月，国务院发出《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，要求将现有公有住房租金有计划、有步骤地提高到成本租金；在规定住房面积内，职工购买公有住房实行标准价。11月，国务院下发《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，确定房改的总目标是：从改革公房低租金制度入手，从公房的实物福利分配逐步转变为货币工资分配，由住户通过买房或租房取得住房的所有权或使用权，使住房作为商品进入市场，实现住房资金投入、产出的良性循环。这是我国住房制度改革的一个纲领性文件。

与此同时，各地方政府的房改房也陆续开始实施，其中，一些大城市的运作比较规范，部分中小城市则相对较差，优惠比例越来越高，房改又一次进入了低价售房的怪圈。对此，1992年6月，国务院房改工作会议再次提出制止。

1994年7月，国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定房改的根本目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满

足城镇居民不断增长的住房需求。房改的基本内容，可以概括为“三改四建”：

“三改”，即改变计划经济体制下的福利性体制，从住房建设投资由国家、单位统包的体制改为国家、单位、个人三者合理负担的体制；从国家、单位建房、分房和维修、管理住房的体制改为社会化、专业化运行体制；从住房实物福利分配方式改为以按劳分配的货币工资分配为主的方式。

“四建”，即建立与社会主义市场经济体制相适应的新住房制度，包括建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融、保险，建立政策性、商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。

《决定》出台后，各地纷纷制定本地区的房改实施方案，在建立住房公积金、提高公房租金、出售公房等方面取得较大进展。到1998年6月，全国归集住房公积金总额达980亿元。1997年底，35个中等城市的公房租金有了较大提高，平均为1．29元/m2。到1998年中，全国城镇自有住房比例已经超过50%，部分省市已超过60%。第三阶段：住房分配货币化，建立住房保障制度1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，宣布从同年下半年开始全面停止住房实物分配，实行住房分配货币化，首次提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系：

1．调整住房投资结构，重点发展经济适用住房，加快解决城镇住房困难居民的住房问题。新建的经济适用住房实行政府指导价，按保本微利原则出售，其成本包括征地和拆迁补偿费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅小区基础设施建设费、企业管理费、贷款利息和税金等7项因素，原则上企业管理费不超过2%、开发利润不超过3%，使中低收入家庭有能力承受。

2．对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。对最低收入家庭，由政府或单位提供廉租住房，以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅。最低收入家庭人均廉租住房保障面积标准，原则上不超过当地人均住房面积的60%，租金由政府按维修费、管理费两项因素定价。中低收入家庭购买经济适用住房等普通商品住房。对高收入家庭购买、租赁的商品住房实行市场调节价。

3．发放住房补贴。如果房价收入比（即本地区一套建筑面积为60m2

的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，政府和单位可以对无房和住房面积未达到规定标准的职工实行住房补贴。

截至1998年底，全国已经全面停止实物分房，中国城镇住房制度发生了一次根本性的转变。但在执行住房货币化改革的过程中，住房补贴的发放和群众对住房需求满足的程度还不能令人满意，住房不公平现象进一步