第四章公共管理职能

第四章公共管理职能

第一节公共管理职能概述

一、公共管理职能的内涵及其形成原因

（一）公共管理职能的一般内涵

所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。而公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与的具有的功能作用的统一体。简而言之，所谓公共管理职能主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。

（二）公共管理部门及其职能的存在的原因

二、公共管理的程序性职能

（一）决策

公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。

（二）组织

具体地，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。（三）领导

公共部门中的领导者运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为，激励每个成员自觉地为实现组织目标而共同努力。具体地，领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。

（四）控制

公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。

三、公共管理的任务性职能

具体来说，以政府机构为核心的公共部门主要行使经济、政治、文化与社会等方面的任务性职能。

（一）经济职能

1．宏观调控职能

所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力、交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。

2．微观管理职能公共企业也就具有了与私营企业相类似的商品生产和经营管理职能。这正是所谓的公共组织微观经济管理职能。

（二）政治职能

1．民主建设

2．社会治安

3．国家安全

（三）社会职能

1．提供社会保障

一是社会保险体系，二是社会救济体系。

2．促进公正的收入分配

3．环境保护

（四）文化职能

文化职能是在公共职能中比重日益增加的重要组成部分，它涉及科技、教育、文化、卫生、体育、广播电视与出版等各个方面。

第二节公共管理职能的历史演变

一、传统社会的公共管理职能

所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。

前资本主义国家时期的公共职能体系存在三个基本特征：①公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。②包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。③共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征。

二、西方国家公共管理职能及其变迁

西方国家公共管理职能的发展可划分为三个不同阶段。

（一）自由放任主义

公共管理职能体系呈现以下特点：

①政治职能仍然占据中心地位。

②在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。

③相对于传统国家，公共部问应该向社会提供某些类型的“公共产品”。（二）国家干预主义

从19世纪末一直到20世纪70年代末，具有以下一般特点：

（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“‘守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主要趋势。

（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。

（3）在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。为公民提供“从摇篮到坟墓”式的福利保障。

（三）新古典主义

从20世纪70年代末开始，西方各国普遍出现了“三高一低”各国公共管理职能体系逐渐进入了一个新的发展阶段，即所谓的新古典主义时期。

所谓新古典主义，又称为为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。

（l）政治职能的对内的统治职能尤其是、暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强

（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。诸如就业、交通、人口、环境等社会问题日益突出。

（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。20世纪70年代末以来，西方各国一直推行公共管理职能与权力的社会化改革运动。实现所谓的权力回归，从而缩小政府规模，减轻财政负担。

三、新中国成立后我国公共管理职能的嬗变

（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系。

（1）以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心。

（2）经济管理职能方面，由于实行高度中央集权的计划经济体制，我国政府包揽一切经济管理职能。

（3）社会、文化等管理职能也基本是由政府统包统揽，服务职能相当薄弱。

（4）在公共管理职能的运行方面，传统公共管理体系只注重思想政治教育与行政强制手段的运用，尤其是一味依靠用行政强制手段来推行各项公共管理职能。

（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向

1．职能重心的转移

公共管理职能体系也由“以阶级斗争为纲”、以专政职能为重心，转向以经济建设为中心、以经济与社会发展职能为重心。

2．公共管理职能体系的转变

（1）国内统治职能日益次要化，地位相对弱化。

（2）宏观经济调控与市场培育职能地位日益突出，且占主导性地位。

（3）教、科、文等发展职能将不断得到重视与加强。

（4）对外交往职能急剧扩张

（5）国家防卫职能也将适当加强。

3．职能方式的转变

（1）在社会资源配置方式上，以市场为主、以计划为辅的社会资源配置机制。

（2）在社会经济职能的运行方式上，由传统的微观、直接管理方式向宏观、间接管理方式转移。“政府引导市场，市场调节企业”的宏观、间接的政府运行方式。

（3）在管理手段方面，由以运用行政手段为主转向以运用经济、法律手段为主。

4．职能关系的转变

（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系。

（2）政企关系。要实现国有企业所有权与经营权相分离。

（3）党政关系及各国家权力机关间关系。改变传统体制中党政不分、主要是以党代政的不正常关系。

（4）政府与其他公共管理主体间关系。要理顺政府与各种自治性公共组织之间的关系。

第三节市场经济中公共管理职能

一、市场机制的缺陷

（一）市场不能消除垄断和非公平竞争

（二）市场不能解决外部性问题

所谓外部性，是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。外部性既可能产生积极的正效应，也可能带来消极的负效应。现实生活中，随地吐痰、抽烟会危害公共卫生，许多工厂排放废气、废渣会影响农业生产和居民健康，此即外部负效应，又称外部不经济。也有些社会活动能产生有益的外部正效应，如企业改进技术、培训员工，个人注射防疫疫苗，私营组织创办教育机构，或是为了组织自身的目的而修筑桥梁、道路，等等，利己也有益于社会。那么市场机制对外部性的矫正也就无能为力，因此，必须借助

于市场以外的力量来加以干预和纠正。

（三）市场无法满足社会对公共产品的需求

一般说来，在国防、外交、公共设施、生态环境、文化教育、科学技术等领域，由于所需投资量大、回收期长，及其产品和服务的非竞争性、非盈利或无盈利性等特点，私人资本无力也不愿进入。因此，单靠市场很难保证生产出适量的公共产品。

（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题

（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡

市场调节是一种事后调节。一是调节的滞后性，二是调节的盲目性。

市场机制本身存在着自己无法克服的弊端和缺陷，必须借助市场机制以外的力量予以校正和弥补。

二、市场经济中公共管理职能的内容

一般而言，在市场经济体制下，公共管理部门主要从以下几个环节对市场机制的不足进行干预与补充。

（一）限制垄断和促进竞争

（二）界定和维护财产权，克服外部性

公共部门用来纠正外部效应的措施包括经济措施、法律措施、行政措施和社会措施。经济措施主要指征税，如对车主征收“公路使用费”，征收污染税或拍卖“污染排放权”以解决污染问题，

（三）提供公共物品

软件指法律制度、国防、行政服务、消防、社会卫生保健与文体教育等；硬件则包括供水、供电、邮电、通讯、道路交通设施等基础设施。

（四）保障收入分配的公正化

第一，以法律形式分地区确定劳动者最低工资标准。第二，对个人征收累进所得税，第三，实施工资和物价管制。第四，增加转移支付和其他各种福利措施，包括发放失业补助金和救济金等。此外，政府还可通过征收高额财产税和遗产税等，防止收入过分悬殊；通过举办公共工程等，增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入。

（五）调控宏观经济

一是财政政策，即调节政府开支的规模和税收高低，以调节人们可支配的收入，从而调节总需求；二是货币政策，即用调节货币供应量的方法来影响投资和消费。因此宏观经济政策应以保持货币增长稳定和物价稳定为主。

市场机制在经济发展中发挥着不可替代的巨大作用，但市场机制本身存在着缺陷，要求以政府为主的公共组织对之进行调控，履行相应的职能。然而公共部门的过度干预或无效干预往往可能造成“政府失败”现象。因此，在现代市场经济生活中，市场和公共部门的作用都不可或缺，必须相互配合，协调发展。