农村基层干部职务犯罪法律适用问题
农村基层干部职务犯罪法律适用问题初探
时间:2007-04-11 09:07 作者:黄秀玲 新闻来源:正义网
随着社会主义市场经济的发展和我国经济结构的调整，私营企业、外资企业大批涌现，随之带来农村土地开发、土地批租的热潮，一些农村基层干部借机侵吞、占有、挪用公共财产，由于没有明确的法律依据，影响到对此类案件的严肃处理。2000年4月29日，全国人大常委会第九届十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》（以下简称《解释》），对村民委员会等基层组织人员构成职务的情况作了明确规定，为依法处理此类案件提供了法律依据。例如，我院2001年至2003年7月受理的农村基层组织人员犯罪分别为3件、4件、6件，呈逐年上升的趋势，农村基层组织人员的职务犯罪问题日渐引起人们的广泛观注。但是，由于理论与实践的脱离，致使在具体办理此类案件时遇到诸多问题，形成难受理、难立案、难判决等诸多情况。本文拟就其中一些问题谈些粗浅看法。
一、农村基层组织人员职务犯罪主体身份难以认定，影响办案效果。
犯罪主体身份难以认定，将直接影响办案的法律效果和社会效果。如某村村民小组长郑某，利用其任村民小组长的职务便利，先后多次挪用该村民小组土地款借给私营企业和个体户经营做生意，检察院认为郑某的行为构成挪用公款罪，以挪用公款罪起诉，而法院却认为郑某不是协助人民政府从事行政管理工作的人员，不具备挪用公款罪的主体身份，遂改判郑某为挪用资金罪。在此，检察院和法院两家对村民小组长是否属于《解释》中规定的人员产生了严重分歧。检察院认为，根据《村民委员会组织法》的规定，村民小组是村民委员会员按照村民居住状况设立的，村小组长也是由村民小组会议推选产生。所以村民小组长在协助村委会从事《解释》中规定的七项工作时，属于“其他依照法律从事公务的人员”范畴。法院认为，《村民委员会组织法》规定“村民委员会由主任、副主任和委员共3至7人组成”，未将村民小组长列入村委会组成人员范围，而且最高人民法院法释（1999）12号文亦规定，对村民小组组长利用职务上的便利，将村民小组集体财产非法占为已有，数额较大的行为，以职务侵占罪定罪处罚。所以村民小组长不具备职务犯罪主体身份的条件。
二、农村基层组织人员职务犯罪范围的限定，影响对一些有严重社会危害性行为的性质认定。
《解释》中限定的协助政府从事行政管理工作的七个领域，使农村基层干部另外一些利用职务便利索取他人财物或非法收受他人财物的行为无
法受到刑事追究。如某村主任蔡某利用担任本村村委会主任的职务便利，在该村基建项目承建过程中，先后收受该村小学教学楼基建承包人黄某某送款2000元，村小学操场土方回填及围干墙基建承包人兰某某送款5000元，村农贸市场基建承包人郑某某送款3000元，村办公楼基建承包人汪某某送款5000元。根据《解释》，村委会等基层组织人员只有在协助政府从事（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助村自治事务款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作中，索取他人财物或非法收受他人财物的，才能定受贿罪。本案中蔡某的行为并非是在从事《解释》中规定的七项工作中的行为，所以对其不能认定为受贿罪，因蔡某又不属于公司、企业人员，所以出不能认定其构成公司、企业人员受贿罪。而我国现行刑法只规定了国家工作人员受贿罪（即受贿罪）和公司、企业人员受贿罪，虽然村主任蔡某的行为严重损害了村民和社会公众的利益，可是根据罪刑法定原则，蔡某的行为将无法受到刑事责任追究，只能不了了之。这种法律规定的盲区，往往导致此类案件的举报线索久拖不决。据统计，与此类似的村民委员会等基层组织人员在办理本村的公共事务和公益事业时，利用职务便利索取或非法收受他人财物，为他人谋取利益的举报材料，占农村基层组织人员职务犯罪案件的六成以上。
三、农村基层组织人员职务犯罪对象划分不明确，影响案件的管辖和查处。
根据《解释》的规定农村基层组织人员职务犯罪对象仅限于规定的七种行政管理工作的财产，而根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，其大量的工作还在于办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民意见、要求和建议等，在进行这些事务的管理过程中，也会有一些本村内的自有资金。实践中，村委会的财务制度不健全，管理混乱，专款不专用，专项款与集体收入款都入一个帐，《解释》中规定的资金与本村内自有资金经常混淆在一起，难以分辨，就侵占、挪用行为而言，难以区分是贪污罪还是侵占罪，是挪用资金罪还是挪用公款罪，从而造成此类案件管辖权的混乱。比如，某村委主任李某某，将征收的计生款、税款、村办企业承包款、集资修路款全部用于弥补其亲属做生意的亏损，
当检察机关追查时，李某某根本说不清楚哪些是政府专款，哪些是集体收入，这样一来，就不知李某是构成挪用公款罪还是构成挪用资金罪，案件归公安机关管辖还是归检察机关管理。有时一件线索被公安机关转给检察院，又由检察院移送给公安部门，容易造成管辖不力，使一部分犯罪行为得不到应有的惩罚，激化矛盾，影响农村社会的稳定。
个人观点：
1、村民小组长应该属于《解释》中的基层组织人员。根据《村民委员会组织法》的规定，村民小组在性质上应属于村委会的分枝机构。在现实中，村委会决策的具体执行都是村民小组长及其村委会下属委员会委员会以村委会的名义执行的，而村委会也主要是依靠他们开展工作的，并且，《解释》中规定的是“村民委员会等村基层组织人员”，因此，可以将“村民委员会作扩大的解释，将村民小组长视为《解释》中规定的人员。对于村民小组长利用职务之便侵吞财产的行为该如何定性，则应区分为两种情形分别处理：即当村民小组长在协助人民政府从事《解释》中规定的七项工作时，非法占有公共财物的，以贪污罪定罪处罚，而当村民小组长在从事村内自治事务和村内公益事务时，将村民小组集体财产非法占为已有，以职务侵占罪定罪处罚。
2、农村基层组织干部在从事《解释》中规定的七项工作以外的村内公益事务时索取或非法收受他人财物，为他人谋取利益的行为，应按公司、企业人员受贿罪定罪处罚。建议修改刑法第163条，在公司、企业后增加“其他单位”，这样也可以和刑法第271条的职务侵占罪，第272条的挪用资金罪的犯罪主体相一致。受贿罪侵犯的客体是国家机关的声誉和国家工作人员职务行为的廉洁性，公司、企业人员受贿罪侵犯的客体是公司、企业的正常管理秩序。一方面农村基层组织人员在办理村内公益事务时，对其行为的廉洁性要求应比在协助政府办理行政管理工作时的要求低。全国人大法律委员会提请九届全国人大常委会审议的关于刑法第九十三条第二款的原解释草案规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事本解释列举的8项行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。其中第8项为“其他受乡、民族乡、镇的人民政府委托，协助其从事行政管理工作和村公共事务管理的工作”。有些部门和地方提出，村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事的行政管理工作具有政府行政管理的性质，属于依法从事公务的范围，而村委会等村基层组织自行管理村公共事务的工作是村民自治范围的事，不宜纳
入依法从事公务的范围。法律委员会采纳了这一建议，二次审议稿时，将“村公共事务管理的工作”从解释草案中删去。据此，可以看出，在农村基层组织人员从事村民自治范围的事务时，索取、非法收受他人财物的行为不亦定受贿罪。另一方面，因其行为侵害了村民的利益，妨害了村内事务管理的正常秩序，具有一定的社会危害性，因此，也应处以相应的刑罚，就现行规定而言，比照公司、企业人员受贿罪定罪处罚是较合适的。但我国现行刑法取消了类推原则，所以还应从立法上予以明确。
3、当《解释》中规定的资金与本村内自有资金混在一起，难以分辨时，如果确定有《解释》中规定的七项资金在内，就应按贪污罪或挪用公款罪定罪处罚。贪污罪与挪用公款罪相对于职务侵占罪和挪用资金罪来说，属于特别条款与普通条款的关系，根据刑法规定，贪污罪的最高刑为死刑，挪用公款罪的最高刑为无期徒刑，而职务侵占罪的最高刑为5年以上有期徒刑，挪用资金罪的最高刑为10年以下有期徒刑。在《解释》中规定的资金与本村内自有资金混在一起时，行为人的一个行为就同时触犯了两个罪名，此时，可按照法条竞合的适用原则来处理，即按特别条款优于普通条款，重法优于轻法的原则以贪污罪或挪用公款罪定罪处罚。