非营利组织参与公共服务供给研究
摘要
２０世纪５０年代以来，西方国家普遍出现的政府失灵促使了非营利组织的诞生，并逐渐延伸到公共服务领域。公共服务供给体制中非营利组织的引入改变了西方国家公共服务的供给格局，经过半个世纪的发展，非营利组织在西方国家中扮演着越来越重要的角色。在我国，随着改革开放的深入和服务型政府建设取得新进展，政府也逐渐意识到非营利组织所具有的天然优势，并出台了相关政策鼓励非营利组织在公共服务供给方面的参与，并取得了良好的效果。近年来，随着政策的接连出台和非营利组织的快速发展，如何让非营利组织更好的参与公共服务的供给，成为我国学术界研究的热点。
本文从公共服务供给的若干相关概念入手，以期对相关概念做出清晰准确的界定，并运用新公共管理理论、公共治理理论、委托一一代理理论等理论工具，使本文的研究更加科学、更加规范和深刻，并且对非营利组织参与公共服务供给的必要性做了深入的分析。在查阅大量资料的基础上，本文梳理了近年来我国非营利组织参与公共服务供给的实践情况。由于国外发达困家非营利组织发展较为成熟，参与公共服务供给的实践也较多，所以本文通过与国外对比，指出了我国非营利组织参与公共服务供给所面临的困境：非营利组织参与公共服务的供给范围过小、非营利组织参与公共服务供给的渠道不畅、非营利组织提供的公共服务质量不高、非营利组织提供的公共服务不均衡、非营利组织提供的公共服务带来的社会效益不高。接着本文对造成此困境做了相应的原因分析，如法律支撑缺失、政府认知不清、准入门槛较高、筹资渠道狭窄、多元监督薄弱。最后，针对我国非营利组织参与公共服务供给所面临的困境，结合造成此困境的若ｆ原因，提出了解决其面临问题的思考：转变政府理念、合理划分公共服务、完善法律法规、放宽政府限制、塑造专业团队、提高组织筹资能力、加强舆论宣传、争取社会信任、加快非营利组织信息公开、完善评估机制、构建监督体系、加强服务创新。
关键词：非营利组织：公共服务；供给
ＡｂＳｔｒａＣｔ
Ｓｉｎｃｅｔｈｅ１９５０ｓ，ｔｈｅｇｏｖｅｍｍｅｎｔｆａｉｌｕｒｅｏｆｗｅｓｔｅｍｃｏｕｎｔｒｉｅｓｈａＳｐｒｏｍｐｔｅｄｔ上１ｅｃｒｅａｔｉｏｎｏｆｎｏｎｐｒｏ行ｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ，ａｎｄｇｒａｄｕａＵｙｅｘｔｅｎｄｅｄｔｏｐｕｂｌｉｃｓｅｒＶｉｃｅｓ．Ｔｈｅｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｏｆｎｏｎｐｒｏｆｉｔｏ玛ａ１１ｉｚａｔｉｏｎｉｎｐｕｂｌｉｃｓｅⅣｉｃｅｓｕｐｐｌｙｓｙｓｔｅｍｈａｓｃｈａｌｌｇｅｄｔｈｅｐａｔｔｅｍｏｆｗｅｓｔｅｍｃｏｕｎｔｒｉｅｓｔｈｅｓｕｐｐｌｙｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｎ，ｉｃｅｓ，ａｎｄａＲｅｒｈａｌｆａｃｅｎｔｕｒｙｏｆｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，ｎｏｎ—ｐｒｏｆｉｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓｐｌａｙａｍｏｒｅａＩｌｄｍｏｒｅｉｍｐｏｒｔａＩｌｔｒ０１ｅｉｎｔｈｅｗｅｓｔｅｍｃｏｕｎｔｒｉｅｓ．Ｉｎｏｕｒｃｏｕｎｔｒｙ，ｗｉｔｈｔｈｅｄｅｅｐｅｎｉｎｇｏｆｔＩｌｅｒｅｆｏ眦ａ１１ｄｏｐｅｎｉｎｇｕｐａｎｄｔｈｅｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆｓｅｒＶｉｃｅｇｏＶｅｍｍｅｎｔ，ｔｈｅｇｏＶｅＨⅡｎｅｎｔｈａｓａｌｓｏｇｒａｄｕａｌｌｙｒｅａｌｉｚｅｄｔｈａｔｎｏｎｐｒｏｆｉｔｓｈａＶｅｎａｔｕｒａｌａ（１Ｖａｎｔａｇｅｓ，ａｎｄｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄｔｈｅｒｅｌａｔｅｄｐｏｌｉｃｙｅｎｃｏｕｒａｇｉｎｇｔｌｌｅｐａｎｉｃｉｐａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｎｏｎｐｒｏｆｌｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓｉｎｔｈｅｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖｉｃｅｓｕｐｐｌｙ，ａｎｄａｃｈｉｅｖｅｄｇｏｏｄｒｅｓｕｌｔｓ．Ｉｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓ，ｗｉｔｈｐｏｌｉｃｉｅｓｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄｉｎｓｕｃｃｅｓｓｉｏｎａ１１ｄｔｈｅｒａｐｉｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｎｏｎ－ｐｒｏｆｉｔｏｒｇａＪｌｉｚａｔｉｏｎ，ｈｏｗｔｏｍａｌ（ｅｍｅｎｏｎ—ｐｒｏｆｉｔｏ唱ａｎｉｚａｔｉｏｎｓｐ￡ＬｒｔｉｃｉｐａｔｉｎｇｉｎｔｈｅｓｕｐｐｌｙｏｆｐｕｂｌｉｃｓｅｒＶｉｃｅｓｂｅｃｏｍｅｓａｈｏｔａｃａｄｅｍｉｃｒｅｓｅａｒｃｈｉｎＣｈｉｎａ．
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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｎｏｎ—ｐｒｏｆｉｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ；ｐｕｂｌｊｃｓｅｒｖｉｃｅｓ；ｓｕｐｐｌｙ
一、绪论
展，社会公众对公共服务的需求日益呈现出复杂化、多样化的特点，由政府独自提供公共服务已经远远满足不了社会公众日益增长的需求，政府和学术界逐渐意识应该摆脱原有的供给模式，引入其他公共服务供给主体，特别是非营利组织。经过多年的努力，我国公共服务体系和制度建设，初步形成了“政府主导、社会参与、公办民办并举”的公共服务供给模式…。然而，不少领域的公共服务仍存在质量不高、规模不足和发展不平衡等问题，非营利组织参与公共服务供给的范围还较小，问题还较多，怎样让非营利组织参与到公共服务供给中来，如何保障非营利组织供给的高效率、避免腐败等问题，一直是我国学者研究的热点。
与西方发达国家相比，我国非营利组织发展起步较晚，参与公共服务供给的范围较小，尚处于探索阶段，在公共服务供给过程中不可避免要遇到种种问题。我国正在大力进行服务型政府建设，保证公共服务高效率、高质量的供给是服务型政府建设的必然要求。由非营利组织来提供公共服务的研究不仅能为我国公共服务供给提供理论依据，也能加快我国行政改革的步伐，这也是本文的意义所在。
（二）国外及国内研究综述
１．国外研究综述
国外对公共服务供给的研究起步较早，目前也已经形成了几个比较成熟的理论，比如新公共管理理论、新公共服务理论、公共治理理论等等。实质上，公共服务的供给主体从来都不是单一的，都是多元主体共同参与，但在历史发展的某一时期，由于其特殊的政治或经济背景，某一供给主体可能占据主导地位。按照西方学者研究的公共服务供给主体的倾向性不同，可以把国外的研究分为政府土导、市场导向、非营利组织参与以及多元供给四个方面的研究：
（１）政府主导
政府由于其天然的优势，掌握着公共权力，在很长时期都主导着公共服务的供给，因此，国外对政府主导公共服务供给的研究也最多。典型的有凯恩斯的国家干预理论和霍布斯的国家学说。凯恩斯主义在罗斯福新政时期发展到顶
∞国办发（２０ｌ３）９６号：《国务院办公厅关于政府向礼会力量购买服务的指导意见》，２０１３年９月３０目
一、绪论
经验研究，他们认为，由于多个供给主体并存，在相互配合、弥补的过程中，公共服务的质量和供给的效率也不断得到提升。
２．国内研究综述
我国学者对公≥乓服务供给问题的关注来自于国外发达国家公共服务供给体制改革的实践以及相关著作的翻译。随着我国经济的转型以及服务型政府的提出，我国学者逐渐把目光转向国内，形成了一系列有价值的研究成果，主要可以分为以下几个方面：
（１）国外经典著作的翻译
我国学者早期对公共服务供给问题的研究相当程度上依赖于国外经典著作的翻译与评述。这一时期翻译的著作颇多，典型的有珍妮特?Ｖ?登哈特和罗伯特?Ｂ?登哈特合著的《新公共服务：服务而不是掌舵》、莱斯特?Ｍ．萨拉蒙的《全球公民社会一一非营利部门的视界》和《公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系》、弗雷德?Ｅ．弗尔德瓦里的《公共物品与私人社区：社会服务的市场供给》以及萨瓦斯的《民营化与公私部门的伙伴关系》等等。这些著作主要是介绍国外公共服务供给的基本理论以及实践经验。
（２）公共服务的市场供给与社会组织供给模式
市场供给体制和社会供给体制的研究是当前我国学者研究的丰要领域，学者们主要是从当前我国公共服务供给现状和存在的问题出发，提出公共服务可以引进市场机制和社会机制…，以纠正政府作为“单中心”所引起的政府失灵问题。著作有陈芳的《公共服务中的公民参与》、韩东的《当代巾国的公共服务社会化研究：以参与式灌溉管理改革为例》、王树文的《我国公共服务市场化改革与政府管制创新》等等。论文有高卫星的《公民社会的兴起对地方公共产品供给的影响》（载《郑州航空工业管理学院学报》）、祝建兵和向良云的《非营利组织参与公共服务外包的障碍及其消解》（载《四川行政学院学报》）、李艳波的《关于公共服务市场化的思考》（载《中国行政管理》）、杨礼琼的《中国公共服务市场化比较》（载《巾国行政管理》）等等。这些著作侧重市场机制和社会机制在公共服务供给中的作用与问题分析。
郑晓燕：《中国公兆服务供给＝Ｆ体多元发展研究》，上海：上海人民出版社，２０Ｉ２年，第１８页
二、非营利组织参与的必要性分析
二、非营利组织参与的必要性分析
（一）相关概念界定
１．公共服务的概念及类型
公共服务的概念历经了亚当?斯密的“有限政府”、凯恩斯主义的“政府干预”以及新公共管理理论等一系列行政思想的影响，其外延和内涵也随着当时占主导地位的公共行政理论发生了深刻的变化，日趋丰富和复杂。萨缪尔森从公共物品角度出发，认为公共物品就是拥有以下特征的商品，即将该商品扩展于他人的成本为零，而且无法排除他人参与共享…，即拥有非竞争性和非排他性的产品和服务。新公共行政学派代表弗里德里克森则从供给主体的角度将公共服务界定为政府对宪法、社会公正和公共利益所作出的回应㈤，李军鹏将公共服务定义为“政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称”④。袁曙宏从多元主体的角度认为公共服务就是公共团体进行的满足利益的活动㈨，这里所说的公共团体除包含政府外，还包括市场、非营利组织等供给主体。在我国服务型政府建设进程中，公共服务供给主体日益多元化，所以笔者倾向于从多元供给主体的角度来定义公共服务，即政府、市场、非营利组织均可成为公共服务的供给主体。
我国对公共服务的分类较为统一，即分为基本公共服务和非基本公共服务。我国政府在《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中对基本公共服务的概念进行了明确的界定，即基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。“。非基本公共服务则是为了满足更高层次的社会公共需求而提供的公共服务和产品，如非义务教育阶段的特殊教育、社区安保等基本公共服务之外的公共服务。基本公共服务与非基本公共服务相比，对社会公
。［美】保罗?萨缪尔森、威廉?诺德豪斯：《经济学》，萧琛译，北京：人Ｋ邮电出版社，２００４年第２９页。郑晓燕：《中国公共服务供给主体多元发展研究》，上海：上海人民Ｈ｛版社，２０ｌ２年２６页．
３。培铁汉、李军鹏：《公ｊＬ服务的理论演变与发展过程》，《新视野》２【）０５年第６期，第７８页
。袁曙宏：《服务型政府互换公法转型——论通过公法变革优化公共服务》，《中国法学》２００６年第３期，第２０页
。《国家基本公，Ｉ服务体系“｝＿五”规划》，２０１２年７月２０日